Аналитическая справка о навигаторе дополнительного образования

Приоритетный проект «Доступное дополнительное образование для детей» по направлению стратегического развития Российской Федерации «Образование» был утвержден 30 ноября 2016 года президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам. Целью проекта было объявлено обеспечение к 2020 году охвата не менее 70-75% детей в возрасте от 5 до 18 лет качественными программами дополнительного образования, в том числе на базе создающихся модельных центров дополнительного образования детей. Как сказано на официальном сайте Правительства РФ, «ключевая цель проекта – сделать доступным дополнительное образование для детей, в том числе по техническим и естественно-научным программам. Срок реализации проекта: с 2017 года по 2025 год (включительно). В результате реализации проекта во всех субъектах Российской Федерации заработают современные системы дополнительного технического и естественно-научного образования для детей, при этом эти программы будут учитывать как интересы детей и их родителей, так и потребности социально-экономического и технологического развития страны.» (Утверждён паспорт приоритетного проекта «Доступное дополнительное образование для детей» //). Согласно паспорту проекта в числе его результатов должны быть следующие:

«3. Функционирует общедоступный федеральный навигатор (информационный портал, с региональными и муниципальными сегментами), позволяющий семьям выбирать дополнительные общеообразовательные программы, соответствующие запросам, уровню подготовки и способностям детей с различными образовательными потребностями и возможностями (в том числе находящимися в трудной жизненной ситуации), обеспечивающий возможность проектирования индивидуальных образовательных траекторий ребенка.

4. Действует система многоэтапных и разноуровневых мероприятий для детей, нацеленная на повышение мотивации детей, раскрытие и развитие способностей каждого ребенка, а также их раннюю профориентацию.

В рамках ГИС "Контингент" создан механизм учета вовлечения детей в активную социальную практику, в том числе обучения по дополнительным общеобразовательным программам и мониторинга их достижений». Таким образом, с самого начала планировалось создание федерального информационного навигатора, с помощью которого семьи могли выбирать интересующие их дополнительные образовательные программы. При этом данный навигатор мог бы быть интегрирован с пресловутой ГИС "Контингент" и обеспечивать мониторинг достижений детей и, в перспективе, обеспечивать возможность проектирования индивидуальных образовательных траекторий ребенка. В описании модели функционирования результатов проекта говорилось: «При реализации дополнительных общеразвивающих программ активно используются сетевое взаимодействие, в том числе с применением дистанционных технологий и электронного обучения, предоставляющих доступ к образовательным программам, инфраструктуре, педагогам и средствам обучения и воспитания для детей вне зависимости от их места проживания. (…) С целью обеспечения информационной открытости системы дополнительного образования детей и формирования эффективной системы навигации семей с детьми с различными образовательными потребностями и возможностями по дополнительным программам сформирован навигатор (информационный портал), в котором размещены и постоянно обновляются сведения о дополнительных общеобразовательных программах, реализуемых в конкретном субъекте Российской Федерации и муниципалитете, информация о реализующих их организациях, а также результаты независимой оценки качества деятельности соответствующих организаций семьями детей, осваивающих соответствующие образовательные программы, и результаты мониторинга удовлетворенности граждан доступностью и качеством дополнительных общеобразовательных программ. Поддержка федерального навигатора будет неотъемлемой частью деятельности модельных центров.

Созданные механизмы учета достижения детей, обучающихся по дополнительным общеобразовательным программам, в многоэтапных и разноуровневых конкурсных мероприятиях в ГИС "Контингент" обеспечивают обратную связь для образовательных организаций и семей, что позволяет оказать адресную поддержку и сопровождение детей, учесть достижения детей при выборе их образовательных и профессиональных траекторий» (Паспорт приоритетного проекта «Доступное дополнительное образование для детей», утвержденный президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 30 ноября 2016 г. N 11, С. 5-9). Несмотря на заявленную цель создания в первую очередь удобства для родителей и их детей, на самом деле созданная система служит интересам тотальной цифровизации, о чем недвусмысленно свидетельствует название размещенного на сайте Минпросвещения России документа «Навигатор дополнительного образования детей - инструмент цифровизации региона и управления по данным». В нем плюсами системы помимо прочего называются возможности создания актуальных отчетов в любой момент времени; предоставление услуг записи детей на обучение в электронном виде; встраивания Навигатора в техническую и информационную среду региона с возможностью интеграции со смежными информационными системами. Среди дополнительных возможностей указываются техническое и информационное обеспечение при внедрении персонифицированного финансирования - выдача сертификатов, контроль средств на счетах сертификатов, учет обучающихся, отчеты для выплат средств учреждениям; интеграция программ дополнительного образования в профориентацию - модуль «Умный навигатор» с рекомендательным сервисом и возможностью построения индивидуальной образовательной траектории; интеграция с АИС управления образованием региона, ЕСИА и др. (Навигатор дополнительного образования детей - инструмент цифровизации региона и управления по данным // ).

Как заявляют пропагандисты проекта, платформа даёт возможность детям и подросткам укрепить знания, овладеть новыми компетенциями в сетевом взаимодействии со сверстниками и взрослыми, реализовать себя, стать архитекторами своего будущего профессионального пути. «В связи с эпидемией в 20 раз выросло количество запросов на интернет-ресурсы, связанные с образованием. Лидером стала – «Российская электронная школа»... Теперь появится навигатор и для дополнительного детского образования. Он охватывает художественную, естественно-научную, краеведческую направленность. В перспективе он будет дополнять все предметы в рамках школьной программы», – сказал в мае 2020 г. Министр просвещения Сергей Кравцов (Министерство просвещения и АСИ запустили платформу-навигатор по программам дополнительного образования //). Региональным и муниципальным органам власти навигатор позволяет получать информацию о наличии, доступности, достаточности и востребованности услуг в сфере дополнительного образования детей, их качестве, а также использовать систему персонифицированного финансирования услуг. Платформа интегрируется и осуществляет обмен данными с иными региональными системами в сфере образования. В качестве условия реализации указывается, помимо прочего, нормативно закрепленная обязанность для учреждений образования по использованию платформы и передаче в нее данных (Региональная цифровая платформа услуг дополнительного образования детей //). «Данные журналов посещаемости регулярно передаются в Федеральный Навигатор дополнительного образования, поэтому важно поддерживать их в актуальном состоянии: вносить всех детей из подтвержденных заявок, оперативно заполнять посещаемость занятий» (Методические рекомендации по работе с Навигатором дополнительного образования. Версия 1.4. Август 2018 года //).

В своем письме от 12 января 2018 г. N 09-42 Минобрнаука сообщало: «В соответствии с контрольной точкой 2.11 Министерством образования и науки Российской Федерации разработан прототип (типовое решение) общедоступного федерального навигатора (с региональными и муниципальными сегментами) по дополнительным общеобразовательным программам. В целях совершенствования системы дополнительного образования детей субъекта Российской Федерации просим вас руководствоваться указанным типовым решением при создании регионального сегмента по дополнительным общеобразовательным программам». В начале следующего месяца это же ведомство информировало, что во исполнение контрольной точки 2.11 приоритетного проекта "Доступное дополнительное образование для детей" и в рамках реализации государственного контракта по проекту "Совершенствование механизмов участия семьи и общественности в управлении развитием системы дополнительного образования детей с использованием общедоступного федерального навигатора по дополнительным образовательным программам (с региональными и муниципальными компонентами)" (далее - государственный контракт) разработаны функциональные требования для региональных навигаторов по дополнительным общеобразовательным программам (далее - Функциональные требования), а также типовое решение технологической платформы региональных сегментов общедоступного навигатора по дополнительным общеобразовательным программам (далее - Типовое решение) (доступно для скачивания по ссылке http://dopportal.ru/distro). В соответствии с паспортом приоритетного проекта "Доступное дополнительное образование для детей" к 2020 году общедоступный навигатор по дополнительным общеобразовательным программам должен действовать во всех субъектах Российской Федерации." (письмо Минобрнауки от 5 февраля 2018 г. N 09-188). В мае того же года оно указывало пилотным субъектам Российской Федерации об их обязанности внедрить региональные и муниципальные сегменты общедоступного федерального навигатора дополнительного образования детей, отмечая при этом: «Обязательным требованием является подключение региональных навигаторов к Модулю автоматизированного сбора и анализа данных по организациям, программам, мероприятиям дополнительного образования и основным статистическим показателям охвата детей дополнительным образованием в субъектах Российской Федерации Минобрнауки России. В целях обеспечения реализации этого условия функциональными требованиями предусмотрен набор готовых интерфейсов, предоставляемых Модулем для внешних программных продуктов (т.н. API).

С учетом временных затрат, необходимых на наполнение региональных навигаторов указанной информацией об организациях и программах дополнительного образования детей и заявках родителей на участие в программах, необходимо к 1 июня 2018 года всем пилотным регионам развернуть региональные навигаторы и организовать их наполнение данными об организациях и программах дополнительного образования детей.

Дополнительно информируем, что контрольным показателем выполнения данной задачи в рамках приоритетного проекта является наличие информации о не менее чем 95% дополнительных общеобразовательных программ, реализуемых государственными (муниципальными) организациями дополнительного образования детей в субъекте Российской Федерации.» (Письмо Министерства образования и науки РФ от 10 мая 2018 г. N ИП-353/09 "О запуске навигатора").

Со своей стороны, Минпросвещение России издало приказ № 467 от 03.09.2019 «Об утверждении Целевой модели развития региональных систем дополнительного образования детей», пп. 2.2 и 2.4 которой предусматривали, в том числе, использование сетевой формы реализации образовательных программ и реализацию их с применением дистанционных образовательных технологий. К функциям Регионального модельного центра было отнесено:

н) координация работы информационного ресурса субъекта Российской Федерации, обеспечивающего свободный доступ к информации о реализуемых в субъекте Российской Федерации дополнительных общеобразовательных программах, организациях, реализующих данные программы, обучающихся, зачисленных на данные программы, поиск дополнительных общеобразовательных программ и реализующих их организаций, а также возможности записаться на выбранную программу и при необходимости оплатить обучение по выбранной программе (далее - региональный навигатор);

о) координация внедрения системы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей, предусматривающая финансовое обеспечение реализации дополнительных общеобразовательных программ на основании выбора ребенком, его родителями (законными представителями) образовательной услуги организации, осуществляющей образовательную деятельность по дополнительным общеобразовательным программам, вне зависимости от организационно-правовых форм, за счет предоставления организации, осуществляющей образовательную деятельность по дополнительным общеобразовательным программам, сертификата персонифицированного финансирования на обучение по дополнительным общеобразовательным программам (далее соответственно - персонифицированное финансирование дополнительного образования детей, сертификат) на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, включая:

обеспечение учета перечней дополнительных общеразвивающих программ, обеспечиваемых в рамках системы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей;

обеспечение учета перечня организаций, осуществляющих образовательную деятельность по дополнительным общеобразовательным программам, в том числе государственных (муниципальных), частных и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность, участвующих в реализации системы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей (далее - исполнители образовательных услуг);

учет выдачи сертификатов;

обеспечение учета детей, которым выданы сертификаты в субъекте Российской Федерации (п. 3.6).

П. 3.9 определял функции организаций, осуществляющих образовательную деятельность по дополнительным общеобразовательным программам, при участии во внедрении Целевой модели ДОД:

б) участие во внедрении системы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей;

в) участие в осуществлении персонифицированного учета детей, обучающихся по программам дополнительного образования детей;

г) обеспечение формирования баз данных региональных навигаторов;

ж) участие в реализации дополнительных общеобразовательных программ в сетевой форме.

Согласно пп. 4.1 и 4.2 данного приказа, «организационно-финансовая структура региональной системы дополнительного образования детей формируется исходя из цели обеспечения равного доступа детей к получению дополнительного образования на основе автоматизации организационно-управленческих процессов». При этом «организационно-финансовая структура региональной системы дополнительного образования детей включает персонифицированный учет детей, охваченных дополнительным образованием, персонифицированное финансирование дополнительного образования детей и региональный навигатор». Важным является п. 4.3, согласно которому для обеспечения персонифицированного выбора ребенком, родителями (законными представителями) дополнительных общеобразовательных программ в субъекте Российской Федерации «внедряется система персонифицированного финансирования дополнительного образования детей путем закрепления за ними определенного объема средств и их передачи организации, осуществляющей образовательную деятельность по дополнительным общеобразовательным программам, после выбора этой программы ребенком (родителями (законными представителями), предусматривающая соблюдение следующих основных принципов:

а) равный и свободный доступ детей к получению сертификата;

в) прием на обучение по соответствующей дополнительной общеобразовательной программе проводится на общедоступной основе на принципах равных условий приема для всех поступающих в соответствии с порядком, утвержденным локальным нормативным актом организации…

е) принцип персонализированных выдачи и учета сертификатов, включающий именную принадлежность сертификата и запрет (отсутствие возможности) передачи сертификата третьим лицам, а также его финансовое обеспечение и запрет на замену сертификата денежной компенсацией». В субъекте Российской Федерации региональным модельным центром ведется персонифицированный учет детей, обучающихся по дополнительным общеобразовательным программам (п. 4.10).

Согласно паспорту приоритетного проекта уже к 1 декабря 2020 г. 50 % детей должны быть охвачены дополнительным образованием с использованием персонифицированного финансирования путем закрепления за участниками дополнительного образования определенного объема средств и их передачи организации (индивидуальному предпринимателю) после выбора соответствующей программы (паспорт приоритетного проекта «Доступное дополнительное образование для детей», утвержденный президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 30 ноября 2016 г. N 11, с. 23)

Вопрос о персонифицированном финансировании в рамках дополнительного образования в паспорте приоритетного проекта «Доступное дополнительное образование для детей» обуславливался принятием ФЗ о государственном социальном заказе. Данный закон был принят летом этого года (Федеральный закон от 13 июля 2020 г. N 189-ФЗ "О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере"). Ч. 6 статьи 2 этого ФЗ определяет потребителя государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере (далее - потребитель услуг) как физическое лицо, имеющее в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований или принятыми в соответствии с ними правовыми актами право на получение государственных (муниципальных) услуг от исполнителя (исполнителей) услуг на безвозмездной основе, а в случаях, установленных федеральными законами, за частичную плату. Следующая ч. 7 статьи 2 формулирует определение социального сертификата: «социальный сертификат на получение государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере (государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере) (далее - социальный сертификат) - именной документ, удостоверяющий право потребителя услуг либо его законного представителя выбрать исполнителя (исполнителей) услуг для получения государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере (государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере) в определенном объеме и на определенных условиях, а также в установленных нормативными правовыми актами случаях определенного качества и право исполнителя (исполнителей) услуг получить из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации средства на финансовое обеспечение (возмещение) затрат, связанных с оказанием соответствующей государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере (государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере)». Ч. 1 статьи 8 этого ФЗ закрепляет электронный документооборот, однако, как это следует из названия самой статьи, в целях «информационного обеспечения в области государственного (муниципального) социального заказа»: «В рамках отношений в области государственного (муниципального) социального заказа предусматривается обмен электронными документами, предусмотренными настоящим Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, между уполномоченными органами, потребителями услуг, исполнителями услуг, участниками отбора исполнителей услуг, иными юридическими лицами и физическими лицами при реализации настоящего Федерального закона». При этом весьма важным представляется положение ч.2 ст. 4 Федерального закона от 13 июля 2020 г. N 189-ФЗ, согласно которому исполнители услуг при оказании государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере не вправе ограничивать права, свободы и законные интересы потребителей услуг.

Подводя итог, следует сказать, что в качестве собственно информационного портала, в котором сконцентрировано большинство актуальных сведений о дополнительных общеобразовательных программах, навигатор представляет определенное удобство, облегчающее родителям и их детям поиск интересующей их информации. Однако в качестве инструмента добровольно-принудительной цифровизации, лишающего родителей возможности записать ребенка на те или иные дополнительные образовательные программы прежним традиционным способом данный навигатор является несомненно отрицательным явлением. Если же принять во внимание, что с самого начала он задумывался как система, интегрированная с ГИС "Контингент", ЕСИА и т.п., проектирующая индивидуальные образовательные траектории ребенка, что, скорее всего, подразумевает использование искусственного интеллекта, то его потенциальная опасность возрастает еще более. Хотя согласно п. 4.1 приказа Минпросвещения России № 467 от 03.09.2019 «Об утверждении Целевой модели развития региональных систем дополнительного образования детей», «организационно-финансовая структура региональной системы дополнительного образования детей формируется… на основе автоматизации организационно-управленческих процессов», однако там же в качестве цели провозглашается «обеспечение равного доступа детей к получению дополнительного образования». Если у родителей нет технической возможности зарегистрироваться в этой информационной автоматизированной системе или по каким-то соображениям они не желают этого делать, это ни коим образом не должно служить основанием для лишения их детей права получения дополнительного образования, поскольку в противном случае ни о каком равном доступе говорить не приходится. Пп. «в» п. 4.3 того же приказа определяет, что «прием на обучение по соответствующей дополнительной общеобразовательной программе проводится на общедоступной основе на принципах равных условий приема для всех поступающих в соответствии с порядком, утвержденным локальным нормативным актом организации…». Следовательно, данные локальные нормативные акты также должны быть приняты во внимание в каждом конкретном случае. Согласно ч. 3 ст. 75 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 31.07.2020) "Об образовании в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2020), «к освоению дополнительных общеобразовательных программ допускаются любые лица без предъявления требований к уровню образования, если иное не обусловлено спецификой реализуемой образовательной программы». Если в большинстве случаев необходимым требованием не является даже уровень образования, то тем меньше есть оснований рассматривать в качестве такового условие обязательной регистрации в электронной форме в системе навигатора. Поскольку при этой регистрации в навигаторе родители обязаны ввести свои персональные данные, то в этой части данные правоотношения подпадают под действие Федерального закона от 27.07.2006 N 152-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О персональных данных», ст. 9 которого определяет, что «субъект персональных данных принимает решение о предоставлении его персональных данных и дает согласие на их обработку свободно, своей волей и в своем интересе. Согласие на обработку персональных данных должно быть конкретным, информированным и сознательным». Понятно, что когда без добровольно-принудительной электронной регистрации в навигаторе с обязательным указанием своих персональных данных ребенка не записывают на те или иные дополнительные общеобразовательные программы, ни о каком свободном, данном своей волей согласии на обработку персональных данных говорить не приходится. Подобная практика полностью выхолащивает и положение части 1 ст. 24 Конституции РФ, которая устанавливает прямой запрет на сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия. Она также грубо нарушает и пп. «в» п. 3 Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы (утв. Указом Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203), согласно которому государство обязано обеспечить «сохранение традиционных и привычных для граждан (отличных от цифровых) форм получения товаров и услуг». Поскольку в своем приказе № 467 от 03.09.2019 г. «Об утверждении Целевой модели развития региональных систем дополнительного образования детей» Минпросвещение России само рассматривает дополнительные общеобразовательные программы как образовательные услуги, то данное положение Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы имеет к анализируемой ситуации самое прямое отношение. Наконец, следует вспомнить и ч. 1 ст. 75 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 31.07.2020) "Об образовании в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2020), которая прямо определяет: «Дополнительное образование детей и взрослых направлено на формирование и развитие творческих способностей детей и взрослых, удовлетворение их индивидуальных потребностей в интеллектуальном, нравственном и физическом совершенствовании, формирование культуры здорового и безопасного образа жизни, укрепление здоровья, а также на организацию их свободного времени. Дополнительное образование детей обеспечивает их адаптацию к жизни в обществе, профессиональную ориентацию, а также выявление и поддержку детей, проявивших выдающиеся способности». Возникает закономерный вопрос: можно ли ставить достижение этих важнейших целей как для подрастающего поколения, так и для страны в целом в зависимость от наличия или отсутствия электронной регистрации в навигаторе? Поскольку статья 2 Конституции РФ устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, то становится очевидно, что перечисленные в ч. 1 ст. 75 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" цели развития личности обладают безусловным приоритетом над удобством составления чиновниками от образования различного вида отчетов, которые дает им рассматриваемая система.

Еще одним важным вопросом является вопрос о персонифицированном финансировании в рамках дополнительного образования, который является более спорным по сравнению с предыдущим. Как уже говорилось выше, ч. 1 статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2020 г. N 189-ФЗ "О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере" закрепляет электронный документооборот в этой сфере, однако, как это следует из названия самой статьи, в целях «информационного обеспечения в области государственного (муниципального) социального заказа».   При этом следует иметь в виду, что определение социального сертификата, данное в ч. 7 статьи 2 данного ФЗ, не содержит обязательного требования, чтобы данный сертификат был только в электронном виде. Она определяет его как именной документ, удостоверяющий право потребителя услуг либо его законного представителя выбрать исполнителя (исполнителей) услуг для получения государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере и право исполнителя услуг получить из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации средства на финансовое обеспечение (возмещение) затрат, связанных с оказанием соответствующей государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере (государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере). Очевидно, что всем этим ключевым требованиям вполне может соответствовать и документ в бумажной форме. Если на основании приведенных выше соображений будет признана справедливость сохранения возможности записи детей на дополнительные общеобразовательные программы в традиционной, неэлектронной форме, то не будет никаких оснований требовать от их родителей в таком случае предоставления социального сертификата исключительно в электронной форме. Подобное требование противоречит пп. «а» п. 4.3 приказа Минпросвещения России № 467 от 03.09.2019 «Об утверждении Целевой модели развития региональных систем дополнительного образования детей», гарантирующему «равный и свободный доступ детей к получению сертификата». Требование обязательной электронной формы социального сертификата в таком случае нарушит право детей на равный доступ детей к получению услуг дополнительного образования. Как уже говорилось,   система персонифицированного финансирования дополнительного образования закрепляет за детьми определенный объем средств для их последующей передаче выбранной ребенком и его родителями организации, осуществляющей образовательную деятельность по заинтересовавшим их дополнительным общеобразовательным программам.