Аналитическая справка по законопроекту № 1076141-7

16 декабря 2020 года в Государственную Думу РФ был внесен проект федерального закона № 1076141-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»», который к третьему чтению получил название «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (https://sozd.duma.gov.ru/bill/1076141-7).

08.06.2021 г. этот ПФЗ был принят Государственной Думой в третьем чтении и направлен в Совет Федерации. В своей Пояснительной записке авторы ПФЗ отмечают, что он предусматривает «формирование и ведение единого электронного ресурса (реестра) сведений эпидемиологического характера, обеспечивающего возможность идентификации мигранта, получения информации о его трудовой деятельности и иных данных, влияющих на эпидемиологическую безопасность Российской Федерации…» (Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»», л. 1). Ст. 2 законопроекта предлагает внести в Федеральный закон от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» целый ряд изменений. Так, пункт 1 статьи 2 ФЗ, содержащий перечень мер, посредством которых обеспечивается санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, авторы ПФЗ хотят дополнить абзацем следующего содержания: «создания, эксплуатации и развития федеральной государственной информационной системы сведений санитарно-эпидемиологического характера, обеспечивающей получение информации, характеризующей санитарно-эпидемиологическое благополучие населения». Благодаря этому узаконивается создание очередной государственной информационной системы (ГИС), в которой будут накапливаться сведения санитарно-эпидемиологического характера. Напомним, что уже достаточно давно Правительства РФ издало Постановление от 05.05.2018 N 555 (ред. от 11.06.2021) "О единой государственной информационной системе в сфере здравоохранения". Однако информационных систем Правительству РФ все мало и он хочет создать еще одну. Подробно новая ГИС описывается в статье 44-1, которой хотят дополнить ФЗ:

«Статья 44-1. Федеральная государственная информационная система сведений санитарно-эпидемиологического характера

1. Федеральная государственная информационная система сведений санитарно-эпидемиологического характера создается, эксплуатируется и развивается в целях:

1) своевременного и оперативного проведения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;

2) организации межведомственного взаимодействия для недопущения осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами или лицами без гражданства, являющимися носителями возбудителей инфекционных заболеваний, если указанные иностранные граждане или лица без гражданства могут явиться источником распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих;

3) обеспечения своевременного принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации;

4) интеграции и обмена данными с информационными системами федеральных органов исполнительной власти;

5) обеспечения федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

2. Положение о федеральной государственной информационной системе сведений санитарно-эпидемиологического характера утверждается Правительством Российской Федерации.

3. Федеральная государственная информационная система сведений санитарно-эпидемиологического характера должна обеспечивать взаимодействие информационных систем федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия в сфере охраны здоровья, а также организаций, обладающих информацией, характеризующей санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, в соответствии с полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации.

4. Поставщиками информации в федеральную государственную информационную систему сведений санитарно-эпидемиологического характера являются федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, осуществляющие полномочия в сфере охраны здоровья, а также организации, обладающие указанной информацией в соответствии с полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации.

5. Пользователями информации, содержащейся в федеральной государственной информационной системе сведений санитарно-эпидемиологического характера, являются федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел, иные органы исполнительной власти и организации в соответствии с полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации, а также лица, прошедшие медицинские осмотры и медицинское освидетельствование, указанные в статье 34 настоящего Федерального закона.

6. Доступ к информации, содержащейся в федеральной государственной информационной системе сведений санитарно-эпидемиологического характера, предоставляется поставщикам информации в указанную информационную систему, а также по соответствующим запросам органам и организациям, являющимся ее пользователями, в соответствии с их компетенцией, установленной федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

7. Обмен информацией между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел в целях недопущения осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами или лицами без гражданства, являющимися носителями возбудителей инфекционных заболеваний, если указанные иностранные граждане или лица без гражданства могут явиться источником распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

8. Уполномоченным органом на создание, развитие и эксплуатацию федеральной государственной информационной системы сведений санитарно-эпидемиологического характера и ее оператором является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор».

Как видим, в законопроекте действительно говорится об иностранных гражданах и лицах без гражданства, находящимся на территории Российской Федерации, однако из текста ПФЗ не следует, что включаемые в ГИС сведения будут относиться исключительно к ним. Формулировки о «своевременном и оперативном проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий» и «обеспечении федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора» (пп. 1 и 5 ч. 1 статьи 44-1) допускают самое широкое толкование и вполне могут быть отнесены и к гражданам РФ. Полностью подтверждает это подозрение Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»», в котором прямо говорится: «Расходы на разработку и создание федеральной информационной системы сведений эпидемиологического характера, обеспечивающей возможность идентификации гражданина, в том числе иностранного гражданина, получение информации о его трудовой деятельности и иных данных, влияющих на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения (курсив мой), составят 17,2 млн. рублей, включая 180 тыс. рублей - на создание технического задания, 8 млн. рублей - на серверное оборудование для обработки данных, систему защиты персональных данных и инфраструктуру обеспечения функционирования серверов и всей системы в целом, 9 млн. рублей - на разработку информационного ресурса (баз данных, алгоритмов функционирования со сторонними системами, методик анализа и визуализации данных, программного обеспечения). Указанные расходы будут осуществляться за счет средств, предоставленных Роспотребнадзору в рамках Федерального закона "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов"» (Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»», л. 1). Мы видим, что разработчики ПФЗ невольно проговорились дважды: первый раз, когда заявили, что система призвана обеспечить возможность идентификации гражданина, надо понимать гражданина нашей страны, а также иностранного гражданина, и второй раз, когда констатировали, что средства на ГИС были заложены в бюджет еще до принятия самого закона. Все это представляет один из элементов планомерно ведущейся работы по созданию электронного концлагеря, в который должны попасть как граждане нашей страны, так и прибывающие в нее иностранцы.

Ч. 2 данной статьи вообще отдает о федеральную государственную информационную систему сведений санитарно-эпидемиологического характера на откуп Правительству Российской Федерации, которое утверждает Положение о ней. С учетом предыдущих инициатив Правительства РФ едва ли приходится сомневаться, что оно попробует собрать в очередную ГИС как можно больше сведений о гражданах РФ, особенно под благовидным предлогом очередной вспышке коронавирусной инфекции. Обращает на себя внимание, что далее статья говорит о поставщиках информации в данную ГИС и пользователях информации, применяя к федеральной государственной информационной системе термины из сферы рыночных отношений. Не может не настораживать и ч. 6 данной статьи, согласно которой поставщики информации могут оказаться и ее пользователями. Исходя из буквального толкования этого положения, достаточно будет предоставить в ГИС хоть какую-то информацию, чтобы получить доступ к остальной содержащейся в системе информации. При этом следует помнить, что, согласно ч. 4 данной статьи, поставщиками информации являются не только федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, но и иные «организации, обладающие указанной информацией в соответствии с полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации». Кроме того, ч. 6 устанавливает, что доступ к информации, содержащейся в ГИС предоставляется ее пользователям, в соответствии с их компетенцией, установленной федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Данная формулировка вновь позволяет Правительству РФ путем подзаконных актов расширить перечень пользователей.      

Существенные изменения хотят внести и в статью 34 ФЗ, регламентирующей обязательные медицинские осмотры. В пункте 1 данной статьи, согласно которой работники отдельных профессий обязаны проходить периодические профилактические медицинские осмотры, слово «профилактические» хотят исключить. Но не сведутся ли в таком случае медицинские осмотры, задачей которых уже не будет профилактика тех или иных заболеваний, к обычной формальности? Эту статью также планируют дополнить пунктами 7 - 9 следующего содержания:

«7. Данные о прохождении медицинских осмотров и медицинского освидетельствования подлежат внесению в федеральную государственную информационную систему сведений санитарно-эпидемиологического характера с соблюдением требований законодательства Российской Федерации о персональных данных и статьи 13 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

8. Документом, подтверждающим прохождение медицинских осмотров, является личная медицинская книжка, оформленная на бумажном носителе и (или) в форме электронного документа.

9. Порядок проведения медицинских осмотров, ведения отчетности, учета и выдачи работникам личных медицинских книжек, в том числе в форме электронного документа, устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения».

Планируемый п. 8 данной статьи вводит понятие электронной формы медицинской книжки, отсутствующего в действующей редакции Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Хотя о переводе медицинской книжки исключительно в электронную форму речи пока нет, это изменение является важным шагом по пути цифровизации и этой области жизни и, если эти изменения примут, рано или поздно такая попытка, скорее всего, будет принята.

Итак, мы видим, что результаты прохождения медицинских осмотров и медицинского освидетельствования граждан РФ планируют вносить во вновь создаваемую ГИС. Согласно действующей редакции ФЗ сейчас данные о прохождении медицинских осмотров подлежат только внесению в личные медицинские книжки и учету медицинскими организациями государственной и муниципальной систем здравоохранения, а также органами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор (п. 5 ст. 34). Следует напомнить, что в соответствии с п. 2 ст. 34 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" в случае необходимости на основании предложений органов, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления в отдельных организациях (цехах, лабораториях и иных структурных подразделениях) могут вводиться дополнительные показания к проведению медицинских осмотров работников. Таким образом, даже на основании решения органов местного самоуправления в отдельных организациях показания к проведению медицинских осмотров работников и, соответственно, попадающей в ГИС информации, могут быть существенно расширены. С формальной точки зрения у работников, скорее всего, будут брать «добровольное» согласие на обработку их персональных данных, однако зная существующую практику получения согласия в добровольно-принудительном порядке, фактически это будет более или менее замаскированное принуждение. Это фактически нарушает статьи 23 и 24 Конституции РФ, гарантирующие каждому право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну и не допускающие сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия. Поскольку право на неприкосновенность частной жизни относится к числу основных прав и свобод человека, оно является неотчуждаемым в силу ст. 17 Конституции РФ. Ее следующая статья определяет, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти. Здесь же мы видим, что неотчуждаемые права человека ставятся ниже планов цифровизаторов по созданию очередной ГИС и наполнению ее данными. Принятие рассматриваемого ПФЗ будет означать и фактическую отмену статьи 13 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ (ред. от 26.05.2021) "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", которая воспрещает разглашение сведений, составляющих врачебную тайну, к которой относятся сведения о факте обращения гражданина за оказанием медицинской помощи, состоянии его здоровья и диагнозе, иные сведения, полученные при его медицинском обследовании и лечении. Данный законопроект противоречит и части 1 статьи 150 Гражданского кодекса РФ, согласно которой неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, как и другие личные неимущественные права и нематериальные блага, принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона, неотчуждаемы и непередаваемы иным способом. Согласно ст. 152.2 ГК РФ не допускаются, если иное прямо не предусмотрено законом, без согласия гражданина сбор, хранение, распространение и использование любой информации о его частной жизни. Нарушает данный ПФЗ и статью 10 Федерального закона № 152-ФЗ «О персональных данных», запрещающей, за исключением случаев, предусмотренных данным законом, обработку, использование и распространение специальных категорий персональных данных, в число которых входят и данные, касающиеся состояния здоровья. Рассматриваемый законопроект вступает в противоречие и с рядом международно-правовых актов. Статья 12 Всеобщей декларации прав человека недвусмысленно провозглашает: «Никто не может подвергаться произвольному вмешательству в его личную и семейную жизнь, произвольным посягательствам на неприкосновенность его жилища, тайну его корреспонденции или на его честь и репутацию. Каждый человек имеет право на защиту закона от такого вмешательства или таких посягательств». Близкое положение содержится и в статье 17 Международного пакта о гражданских и политических правах: «Никто не может подвергаться произвольному или незаконному вмешательству в его личную и семейную жизнь, произвольным или незаконным посягательствам на неприкосновенность его жилища или тайну его корреспонденции или незаконным посягательствам на его честь и репутацию. Каждый человек имеет право на защиту закона от такого вмешательства или таких посягательств».

Если же перейти от юридических к фактическим последствиям, то, с учетом периодических утечек данных из различных информационных систем, принятие данного ПФЗ будет фактически означать отмену врачебной тайны. Сведения о состоянии здоровья граждан РФ станут доступными работодателям, банкам, мошенникам и злоумышленникам различного рода, а также иностранным спецслужбам. С учетом уже известных фактов о принуждении к вакцинации в связи с коронавирусной инфекцией со значительной степенью вероятности можно предположить, что планируемая новая федеральной государственной информационной системы сведений санитарно-эпидемиологического характера, средства на создание которой уже заложены в бюджет, станет мощным инструментом принуждения к вакцинации граждан нашей страны.

Поскольку законопроект № 1076141-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» представляют угрозу правам и свободам наших граждан и безопасности Российской Федерации, считаем, что он должен быть отклонен.