Аналитическая справка по законопроекту № 1150148-7

11.04.21 г. депутаты Государственной Думы РФ Л.Н. Духанина, В.А. Никонов; Сенаторы Российской Федерации Л.С. Гумерова, В.М. Кресс внесли в Государственную Думу проект федерального закона № 1150148-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» (в части организации профессионального обучения по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих)» (https://sozd.duma.gov.ru/bill/1150148-7). 

В Пояснительной записке авторы ПФЗ указывали, что вопрос участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования в организации профессионального обучения нормами Закона об образовании не урегулирован. «Предлагаемый законопроект разработан с целью регламентации участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в реализации установленного Законом об образовании права обучающихся на бесплатное профессиональное обучение по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих в пределах освоения ими образовательной программы среднего общего образования, образовательных программ среднего профессионального образования в образовательных организациях субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных организациях» (Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» (в части организации профессионального обучения по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих)», л. 1-3). Для достижения этой цели предлагалось изложить в новой редакции часть 2 статьи 8 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», наделив органы государственной власти субъектов РФ правом предоставлять государственную поддержку профессиональному обучению по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих. Статья 9 этого же закона дополнялась новой частью 5, в соответствии с которой органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов наделяются правом на организацию профессионального обучения по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих в пределах образовательной программы среднего общего образования, реализуемой в муниципальных образовательных организациях. Соответствующие изменения вносились в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Цель, как видим, была благая, однако когда законопроект был принят ГД 07.12.21 г. во втором чтении, в его тексте появились изменения, существенно расширяющие предмет его правового регулирования. Изменения коснулись части 3 статьи 16 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», посвященной реализации образовательных программ с применением электронного обучения и дистанционных образовательных технологий. Действующая редакция этой части гласит: «При реализации образовательных программ с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий в организации, осуществляющей образовательную деятельность, должны быть созданы условия для функционирования электронной информационно-образовательной среды, включающей в себя электронные информационные ресурсы, электронные образовательные ресурсы, совокупность информационных технологий, телекоммуникационных технологий, соответствующих технологических средств и обеспечивающей освоение обучающимися образовательных программ в полном объеме независимо от места нахождения обучающихся. Перечень профессий и специальностей среднего профессионального образования, реализация образовательных программ по которым не допускается с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий, утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования. Перечень специальностей и направлений подготовки высшего образования, реализация образовательных программ по которым не допускается с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий, утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере высшего образования». Авторы ПФЗ предложили слово «исключительно» исключить, чем фактически отменяли Перечни профессий и специальностей, по которым не допускается обучение с применением исключительно электронного обучения. Кроме того, слова «электронные информационные ресурсы, электронные образовательные ресурсы, совокупность информационных технологий, телекоммуникационных технологий, соответствующих технологических средств» они заменили словами «информационные технологии, технические средства, электронные информационные ресурсы, электронные образовательные ресурсы, которые содержат электронные учебно-методические материалы, а также включающей в себя государственные информационные системы в случаях, предусмотренных частью 3-1 настоящей статьи,».

По поводу предложенных изменений в часть 3 статьи 16 Федерального закона от 29 января 2012 года № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" в Заключение Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера № 3.2-05/3840 от 13.12.21 г. отмечено: «В настоящее время обязанность создания такой электронной информационно-образовательной среды возлагается только на организации, осуществляющие реализации образовательных программ с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий. С учетом того, что элементы электронного обучения, дистанционных образовательных технологий использует большинство организаций, осуществляющих образовательную деятельность, Федеральным законом обязанность создания электронной информационно-образовательной среды возлагается практически на все такие организации» (Заключение Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера № 3.2-05/3840 от 13.12.21 г., л. 2). Поскольку цифровизация школы ведет к существенному снижению уровня получаемых там знаний, авторы ПФЗ решили обречь на деградацию практически все образовательные организации.

Эта же статья ФЗ была дополнена частью 3-1 следующего содержания: «3-1. При реализации основных общеобразовательных программ и образовательных программ среднего профессионального образования с применением электронного обучения, дистанционных образовательных технологий, предусматривающих обработку персональных данных обучающихся, организация, осуществляющая образовательную деятельность, должна использовать государственные информационные системы, создаваемые, модернизируемые и эксплуатируемые для реализации указанных образовательных программ». Разработчики законопроекта поспешили внести в нее положение об обработке персональных данных обучающихся, что на практике, скорее всего, приведет к новому витку их сбора под угрозой недопущения к изучению основных общеобразовательных программ и образовательных программ среднего профессионального образования. В случае прямого или косвенного принуждения обучающихся к сдаче персональных данных и предоставления «добровольного» согласия на их обработку, это фактически будет нарушать статьи 23 и 24 Конституции РФ, гарантирующие каждому право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну и не допускающие сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия. Поскольку право на неприкосновенность частной жизни относится к числу основных прав и свобод человека, оно является неотчуждаемым в силу ст. 17 Конституции РФ. Ее следующая статья определяет, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти. Будет нарушена и статья 3 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ (ред. от 30.12.2020) "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", которая относит неприкосновенность частной жизни, недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия к принципам правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации.

Правовое управление Аппарата Совета Федерации № 5.1-01/3082 от 10.12.21 г. в связи с новыми изменениями в ФЗ обратило внимание на «обязательность выбора организациями, осуществляющими образовательную деятельность (далее — образовательные организации), электронных образовательных ресурсов, входящих в федеральный перечень электронных образовательных ресурсов, допущенных к использованию при реализации указанных образовательных программ» (Заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации № 5.1-01/3082 от 10.12.21 г., л. 2).

Статья 18 ФЗ (печатные и электронные образовательные и информационные ресурсы) в части 4, согласно которой организации, осуществляющие образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам начального общего, основного общего, среднего общего образования, для использования при реализации указанных образовательных программ выбирают учебники и учебные пособия, дополнялась пунктом 3 следующего содержания:

«3) электронные образовательные ресурсы, входящие в федеральный перечень электронных образовательных ресурсов, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования». Вместе с предыдущей статьей это означает, что образовательным организациям будут, скорее всего, активно навязываться электронные образовательные ресурсы, входящие в федеральный перечень электронных образовательных ресурсов начиная с начального общего образования.

Эта же статья ФЗ была дополнена частями 8-1 – 8-3 следующего содержания:

«8-1. Федеральный перечень электронных образовательных ресурсов, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования.

8-2. Электронные образовательные ресурсы включаются в федеральный перечень электронных образовательных ресурсов, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, по результатам экспертизы содержащихся в них электронных учебно-методических материалов. Данная экспертиза проводится федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования.

8-3. Порядок формирования федерального перечня электронных образовательных ресурсов, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования (включая состав сведений, содержащихся в указанном федеральном перечне, требования к электронным образовательным ресурсам, порядок принятия решений и условия включения электронных образовательных ресурсов в указанный федеральный перечень и исключения электронных образовательных ресурсов из указанного федерального перечня, в том числе порядок и сроки проведения экспертизы электронных учебно-методических материалов, содержащихся в электронных образовательных ресурсах, критерии ее проведения и правила их оценивания, требования, предъявляемые к экспертам при проведении данной экспертизы, права и обязанности экспертов, порядок их отбора, формы и срок действия экспертных заключений), утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования».

Благодаря этим дополнениям Министерство просвещения Российской Федерации как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования, наделяется правом по утверждению федерального перечня электронных образовательных ресурсов, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования и проведению их экспертизы. С учетом того, какую именно политику в области цифровизации образования проводит Минпросвет, не приходится сомневаться в том, что он постарается максимально использовать предоставленные ему этими дополнениями полномочия для ее форсированного проведения. Поскольку предложенные дополнения в ФЗ ведут к расширению цифровизации образования, неизбежно возникает вопрос о необходимости соблюдения требования п. 1 ст. 27 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ (ред. от 13.07.2020) "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения": «Условия работы с машинами, механизмами, установками, устройствами, аппаратами, которые являются источниками физических факторов воздействия на человека (шума, вибрации, ультразвуковых, инфразвуковых воздействий, теплового, ионизирующего, неионизирующего и иного излучения), не должны оказывать вредное воздействие на человека». Пп.8 п. 1 ст. 41 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 31.07.2020) "Об образовании в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2020) прямо устанавливает, что охрана здоровья обучающихся включает в себя «обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в организации, осуществляющей образовательную деятельность». Исследователи отмечают, что длительная работа за компьютером негативно сказывается на многих функциях организма учащихся: на зрение, нервную систему, костно-мышечный аппарат человека, осанку и электромагнитное изучение (Мартынова З. Е. Влияние компьютера на жизнь и здоровье учащихся // https://cyberleninka.ru/article/n/vliyanie-kompyutera-na-zhizn-i-zdorovie-uchaschihsya). В этом случае должен вступить в действие п. 9 ст. 13 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 31.07.2020) "Об образовании в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2020): «Использование при реализации образовательных программ методов и средств обучения и воспитания, образовательных технологий, наносящих вред физическому или психическому здоровью обучающихся, запрещается».

Представляется необходимым принять во внимание и известные на сегодняшний день последствия внедрения электронного образования. Результаты этого видны уже на примере столицы: «Московские родители, на детях которых отрабатывают пилотный проект Московской электронной школы, массово бьют тревогу на предмет ухудшения здоровья детей и падения качества знаний. Однако до настоящего момента ответов на многочисленные жалобы московских родителей не дано» (Дистанционное электронное образование как эксперимент над детьми. Что делать? // https://vk.com/@detipeterburg-distancionnoe-elektronnoe-obrazovanie-kak-eksperiment-nad-de). Различные ученые неоднократно указывали на разнообразный вред здоровью обучающихся, который приносят электронные средства обучения (Шуляк А.С. Компьютер и здоровье // https://cyberleninka.ru/article/n/kompyuter-i-zdorovie; Макарова Л.В., Лукьянец Г.Н. ГАДЖЕТЫ И ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ УЧАЩИМИСЯ ВО ВНЕШКОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ // Новые исследования. – 2019. – №1(57); Шарапов А.Н., Догадкина С.Б., Кмить Г.В., Ермакова И.В., Рублева Л.В., Безобразова В.Н. ВЛИЯНИЕ КОМПЬЮТЕРНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ ОБУЧЕНИЯ НА ВЕГЕТАТИВНУЮ РЕГУЛЯЦИЮ СЕРДЕЧНОГО РИТМА, СЕРДЕЧНО-СОСУДИСТУЮ И ЭНДОКРИННУЮ СИСТЕМЫ ОРГАНИЗМА // Новые исследования. – 2019. – №1(57); Макарова Л.В., Лукьянец Г.Н., Шибалова М.С. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЭЛЕКТРОННЫХ СРЕДСТВ В РЕЖИМЕ ДНЯ ПЯТИКЛАССНИКОВ // Новые исследования. – 2019. – №2(58); Безруких М.М., Иванов В.В., Голландцева А.И. ВОЗРАСТНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОКУЛОМОТОРНОЙ АКТИВНОСТИ ПРИ ЧТЕНИИ ТЕКСТА С РАЗЛИЧНЫХ ЭЛЕКТРОННЫХ УСТРОЙСТВ ОТОБРАЖЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ У ПОДРОСТКОВ // Новые исследования. – 2019. – №4(60) и многие другие). На наш взгляд без всестороннего и объективного изучения комиссией независимых исследователей последствий внедрения электронного образования принятие новых законов в этой сфере представляется недопустимым.

Наконец, в части 1 статьи 98 ФЗ («В целях информационного обеспечения управления в системе образования и государственной регламентации образовательной деятельности уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации создаются, формируются и ведутся государственные информационные системы, в том числе государственные информационные системы, предусмотренные настоящей статьей») слова «настоящей статьей» заменить словами «настоящим Федеральным законом».

Согласно ст. 2 ПФЗ, он должен вступить в силу со дня его официального опубликования, за двумя исключениями: положение об использовании общеобразовательными организациями электронных образовательных ресурсов, входящих в федеральный перечень, вступает в силу с 1 сентября 2022 года, т.е. с нового учебного года, а положение о реализации образовательных программ с применением информационных технологий, технических средств, электронных информационных и образовательных ресурсов, а также об использовании государственных информационных систем для реализации таких образовательных программ, вступает в силу с 1 января 2023 года. Наконец, п. 4 ст. 2 ПФЗ гласил: «Организации, осуществляющие образовательную деятельность, должны создать условия для функционирования государственных информационных систем в соответствии с частью 3-1 статьи 16 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» не позднее 1 января 2023 года».

Как отмечалось, внесенные ко второму чтению изменения были подготовлены во исполнение подпункта «д» пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Президиума Государственного Совета Российской Федерации от 24 сентября 2021 года № Пр-1808ГС. Данный подпункт гласит: «д) внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих:

применение с 1 января 2023 г. исключительно государственных информационных систем (ресурсов) при реализации основных общеобразовательных программ и образовательных программ среднего профессионального образования с использованием электронного обучения, дистанционных образовательных технологий, сопряженных с обработкой персональных данных обучающихся.

Срок – 1 января 2023 г....

наделение Министерства просвещения Российской Федерации правом устанавливать порядок экспертизы содержания и порядок лицензирования электронных образовательных ресурсов, посредством которых обеспечивается реализация основных общеобразовательных программ и образовательных программ среднего профессионального образования, предусмотрев особенности регулирования использования электронных образовательных ресурсов при экспериментальном правовом режиме в сфере образования в соответствии с отдельными федеральными законами.

Срок – 1 января 2022 г.» (Перечень поручений по итогам заседания Президиума Государственного Совета // http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/66780)

После того, как все эти нововведения были внесены в ПФЗ, и он был принят во втором чтении, уже на следующий день 08.12.21 г. этот законопроект спешно принимается Государственной Думой в третьем чтении и направляется в Совет Федерации. Правовое управление Аппарата Совета Федерации отметило, что указанные новеллы были включены в текст проекта Федерального закона во втором чтении и по ним отсутствует финансово-экономическое обоснование, позволяющее оценить последствия их реализации для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Кроме того, оно обратило внимание на то, что изменения, вносимые подпунктом "а" пункта 3 статьи 1 рассматриваемого Федерального закона в часть 3 статьи 16 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», приводят к внутреннему противоречию в указанной статье базового Федерального закона и могут привести к проблемам правоприменительного характера, связанным с формированием перечней профессий и специальностей среднего профессионального образования, специальностей и направлений подготовки высшего образования, по которым применение электронного обучения и дистанционных образовательных технологий не допускается в принципе (Заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации № 5.1-01/3082 от 10.12.21 г., л. 3).   

Спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко пояснила, что ко второму чтению в документе были «вычеркнуты слова, которые концептуально поменяли закон», назвав действия представителей Министерства просвещения, пытавшихся любой ценой протащить ПФЗ, «мышиной возней». (Анна Васильева, Андрей Прах. Сенат вернет Госдуму к дистанционному обучению // https://www.kommersant.ru/doc/5127689). При этом она заявила, что проинформирует правительство о попытке министра просвещения РФ Сергея Кравцова надавить на верхнюю палату, чтобы она одобрила закон о цифровых платформах с технической ошибкой: "Это вообще ненормальный стиль для руководителя такого уровня. Я проинформирую правительство о том, что так действовать недопустимо. И еще раз напомню, что нет тех сил, которые могли бы заставить Совет Федерации нарушить закон, действовать в неправовом поле. Усилия, которые предпринимал министр - ну, мне просто стыдно за его действия" (Матвиенко заявила о попытке министра просвещения надавить на Совфед // https://www.interfax.ru/russia/809550). В результате 15.12. 2021 г. Совет Федерации постановил отклонить Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" и предложил Государственной Думе создать согласительную комиссию. Эта комиссия была создана и на своем заседании 17.12. 2021 г. выработала единый текст ПФЗ. Внесенные изменения коснулись только одного места: слово «исключительно» исключается не из всей части 3 статьи 16 ФЗ, а лишь из первого предложения данной части. Принятие ПФЗ в таком виде ведет к уничтожению традиционного очного образования, что представляет собой страшную угрозу будущему нашей страны. Другими угрозами являются потенциальный вред здоровью, установление электронного контроля за детьми и их родителями, возможность бесконтрольного распространения их персональных данных как путем легальной торговли ими, так и нелегального хищения из содержащих их систем.

В связи с вышеизложенным, считаем необходимым отклонить проект федерального закона № 1150148-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» (в части организации профессионального обучения по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих)», направленном на дальнейшее продвижение цифровизации и дальнейшее разрушение образования в нашей стране.