Аналитическая справка по законопроекту № 1173189-7

17.05.2021 г. Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу РФ проект федерального закона № 1173189-7 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части использования и хранения электронных документов)». 06.04.2022 г. законопроект был принят в первом чтении (https://sozd.duma.gov.ru/bill/1173189-7).

В пояснительной записке оно утверждает: «Актуальность урегулирования вопросов конвертации электронных документов, их хранения, создания электронных и (или) материальных дубликатов документов обусловлена масштабным переходом государственных органов и хозяйствующих субъектов на электронный документооборот, ростом объема документов, образующихся в деятельности организаций, а также необходимостью оптимизации бизнес-процессов в целях сокращения издержек на хранение и обработку бумажных документов.

По данным, изложенным Обзоре "E-Government 2018", подготовленном Департаментом экономики и социальных вопросов Организации Объединенных Наций, стоимость информационного обмена в цифровом формате в двадцать раз дешевле чем при использовании аналоговых средств электронной связи, в тридцать - чем по почте, в пятьдесят - чем при личном общении». По нашей стране приводятся такие данные: «В хозяйственной деятельности ежегодно создается порядка миллиарда документов (точный объем на текущий момент посчитать невозможно) и 55 миллиардов фискальных чеков. Суммарные затраты хозяйствующих субъектов на создание, обработку и хранение бумажных документов ежегодно составляют 6 миллиардов человеко-часов. Общие затраты, связанные с бумажными документами, составляют около 3,5 триллионов рублей, что, в свою очередь, составляет 3,7 процента от ВВП страны за 2018 год. Исходя из затрат человеческого потенциала и непроизводительных затрат, связанных с обслуживанием обеспечивающих бизнес-процессов, оптимизация, сокращение затрат на непроизводительные бизнес-процессы является приоритетным направлением развития Российской Федерации». (Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации», л. 1-2). Как видим, несмотря на всеобъемлющее противостояние с Западом, Правительство РФ и проголосовавшие за ПФЗ депутаты по-прежнему беспрекословно следуют рекомендациям ООН, где заправляют представители того же Запада. Что же касается подсчитанных ими затрат на документооборот внутри страны, то вместо того, чтобы задуматься о дебюрократизации управления и снижения количества обязательных документов, они предпочитают послушно следовать западным методичкам. Лицемерно сокрушаясь о «затратах человеческого потенциала и непроизводительных затратах», они даже не замечают, что противоречат сами себе, поскольку чуть далее в пояснительной записке говорится: «Расширение сферы применения электронного документооборота должно производиться без ущерба для аутентичности, целостности и доступности электронных документов. Достижение указанной цели возможно при условии создания инфраструктуры, позволяющей участникам рынка обеспечивать перевод документов из бумажной формы в электронную и наоборот, преобразовывать электронные документы из одного формата в другой, а также (по своему усмотрению) делегировать функции хранения электронных документов третьим лицам без создания угрозы нарушения их сохранности и юридической значимости». (Там же, л. 2). Итак, предполагается создание новой инфраструктуры электронного документооборота, которая потребует как соответствующего оборудования, так и обслуживающих их специалистов. Предусматривается также и создание третьих лиц, которые будут оказывать услуги по хранению электронных документов. Подобная деятельность, согласно ПФЗ, подлежит лицензированию и Правительство РФ с гордостью пишет: «Законопроект содержит обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), обязательные требования, соответствие которым проверяется при выдаче лицензий на осуществление деятельности по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов.

При этом такие требования не возлагаются на действующих участников рынка, а будут предъявляться к субъектам формируемого рынка услуг по хранению. Иными словами, законопроект приведет не к росту издержек участников оборота, а предоставит им возможности по сокращению таких издержек». (Там же, л. 5). Правительство РФ как будто не понимает, что субъекты формируемого рынка услуг по хранению электронных документов переложат все свои расходы по соблюдению требований на своих клиентов, а те, в конечном итоге, на простых граждан. В случае его принятия данный законопроект ставит все хозяйствующие субъекты перед выбором: или самостоятельно работать с электронными документами, или обращаться к третьим лицам, которые свои услуги бесплатно оказывать не будут. Показательно, что в пояснительной записке не содержится даже приблизительный подсчет расходов, которые юридические лица и индивидуальные предприниматели будут вынуждены понести в случае принятия данного ПФЗ. Не исключено, что вместо экономии их ждет такой рост расходов, который заставит их с ностальгией вспомнить о прежних затратах на хранение бумажных документов. Однако возможное увеличение расходов бизнеса далеко не самое худшее, чем может грозить принятие этого законопроекта. Чтобы разобраться в возможных угрозах, рассмотрим текст самого ПФЗ.

Ст. 1 ПФЗ дополняет Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" статьями 11-2 – 11-8. Первая посвящена конвертации электронных документов: «1. Конвертацией электронного документа является преобразование исходного электронного документа посредством изменения его формата с сохранением структуры и содержания. Не допускается проведение конвертации в отношении электронных документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну». В пояснительной записке разъясняется, что в конвертированном документе должна сохраняться и структура (последовательность данных), и содержание документа; также требуется подписание итогового (конвертированного) документа усиленными электронными подписями лица (лиц), производивших конвертацию. То, что планируется законодательно запретить конвертацию электронных документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, показывает, что авторы ПФЗ все-таки отдают себе отчет в рисках изменения содержания документов при подобного рода операции, однако беспокоятся лишь о сохранности гостайны и игнорируют угрозу для всех других документов.

Конвертированный электронный документ является равнозначным исходному электронному документу, подписанному электронной подписью, при одновременном выполнении следующих условий:

1) конвертация проведена лицом, подписавшим исходный электронный документ, правопреемником такого лица или лицом, от имени которого на основании закона, доверенности или акта уполномоченного органа подписан указанный документ (далее также - обладатель документа) (в отношении электронного документа, подписанного им единолично), либо обладателями исходного документа совместно (в отношении электронного документа, подписанного ими совместно) или лицами, указанными в пунктах 2 и 3 части 1 статьи 11-6 настоящего ПФЗ. В случае, если лицом, подписавшим исходный электронный документ, является руководитель юридического лица, его полномочия по проведению конвертации такого документа с созданием электронного документа, равнозначного исходному электронному документу, могут быть переданы уполномоченным сотрудникам юридического лица;

2) в конвертированном электронном документе сохранены в неизменном виде содержание и структура исходного электронного документа;

3) конвертированный электронный документ подписан усиленной квалифицированной электронной подписью лица (лиц), проводящего (проводящих) конвертацию;

4) конвертированный электронный документ или усиленная квалифицированная электронная подпись, которой он подписан, позволяет определить дату, время проведения конвертации исходного электронного документа; конвертированный электронный документ содержит метку доверенного времени и позволяет определить формат исходного электронного документа;

5) усиленная квалифицированная электронная подпись лица (лиц), подписавшего (подписавших) исходный электронный документ, проверена и ее принадлежность подтверждена в соответствии с Федеральным законом от 6 апреля 2011 года № 63-Ф3 "Об электронной подписи";

6) соблюдены требования к процедуре конвертации электронных документов.

Требования к процедуре конвертации электронных документов устанавливаются Правительством Российской Федерации. Важной является ч. 4 данной статьи: «Если иное не предусмотрено федеральными законами, обладатели электронных документов самостоятельно определяют порядок их конвертации».

Статья 11-3 озаглавлена «Создание электронных и материальных дубликатов документов» и распространяется уже на более широкую сферу:

«1. Электронный дубликат документа создается в форме электронного документа в отношении исходного документа на материальном носителе, не требующем применения технических средств для воспроизведения такого документа. Материальный дубликат документа создается в форме документа на материальном носителе, не требующем применения технических средств для воспроизведения такого документа, в отношении исходного электронного документа». Если первая статья говорила о конвертации электронного документа путем изменения его формата, то ч. 1 проектируемой ст. 11-3 закрепляет преобразование «документа на материальном носителе, не требующем применения технических средств для воспроизведения такого документа», т.е. бумажного документа, в электронную форму. Об этом говорится в ч. 2 этой статьи: «Под электронным дубликатом документа для целей настоящего Федерального закона понимается представленная в форме электронного документа копия документа на бумажном носителе». А в следующей части содержится то, ради чего и задумывался весь этот ПФЗ:

«3. Дубликат документа является равнозначным исходному документу при одновременном выполнении следующих условий:

1) дубликат документа создан обладателем исходного документа (в отношении документа, подписанного им единолично) либо обладателями исходного документа совместно (в отношении документа, подписанного ими совместно) или лицами, указанными в пунктах 2 и 3 части 1 статьи 11-6 настоящего Федерального закона. В случае, если лицом, единолично подписавшим исходный документ, является руководитель юридического лица, его полномочия по созданию дубликата документа, равнозначного исходному документу, могут быть переданы уполномоченным сотрудникам юридического лица;

2) в дубликате документа в неизменном виде сохранены содержание и форма (визуальное представление) исходного документа, за исключением случаев, когда федеральными законами допускается создание электронного и (или) материального дубликатов, воспроизводящих только содержание исходного документа;

3) дубликат документа подписан усиленной квалифицированной электронной или собственноручной подписью лица (лиц), создающего (создающих) дубликат документа;

4) электронный дубликат документа или усиленная квалифицированная электронная подпись, которой он подписан, позволяет определить дату и время создания дубликата документа; электронный дубликат документа содержит метку доверенного времени;

5) соблюдены требования к процедуре создания электронных и материальных дубликатов документов».

Итак, по большому счету достаточно лишь усиленной квалифицированной электронной подписи, чтобы создать электронный дубликат почти любого документа, равнозначный исходному. С целью успокоить граждан авторы ПФЗ не стали говорить о равной юридической силе электронного дубликата с оригиналом, однако посмотрим, как это понятие трактует ст. 103-8 «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате»: «Удостоверение равнозначности электронного документа документу на бумажном носителе означает подтверждение тождественности содержания изготовленного нотариусом электронного документа содержанию документа, представленного нотариусу на бумажном носителе. Изготовленный нотариусом электронный документ имеет ту же юридическую силу, что и документ на бумажном носителе, равнозначность которому удостоверена нотариусом». Легко можно представить, какой простор благодаря этому открывается для всякого рода мошенников. Стоит отметить, что ч. 5 статьи 11-3 отсылает именно к этим Основам законодательства о нотариате «Порядок удостоверения нотариусами равнозначности электронного документа документу на бумажном носителе, а равно документа на бумажном носителе электронному документу определяется законодательством о нотариате».

Для успокоения депутатов и граждан разработчики законопроекта в своей пояснительной записке утверждают: «В целях предотвращения ущерба правам, законным интересам граждан, законопроектом также ограничивается перечень лиц, имеющих право осуществлять деятельность по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов, в результате которой обеспечиваются соответственно равнозначность конвертированного электронного документа исходному электронному документу, равнозначность дубликата документа исходному документу, неизменность юридической значимости электронных документов в процессе их хранения. Согласно законопроекту такая деятельность может осуществляться:

1) обладателем документа (в отношении документа, который он соответственно единолично подписал или который он получил) или обладателями документов совместно (в отношении документов, которые они вместе подписали, при этом хранение может осуществляться любым из обладателей);

2) юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию в соответствии со статьей 11.7 Закона № 149-ФЗ в редакции законопроекта;

3) иными лицами без получения ими лицензии в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Особое внимание уделяется регламентации деятельности профессиональных участников рынка по предоставлению названных услуг.

Законопроект предусматривает необходимость получения лицензии для осуществления такой деятельности в целях обеспечения соблюдения лицензиатами специальных требований по работе с электронными документами, представленных им другими лицами. Введение разрешительного порядка начала соответствующей деятельности необходимо, учитывая принципиальную важность защиты прав граждан и субъектов предпринимательской деятельности (которые могут быть нарушены в связи с утратой юридически значимых документов), а также обеспечения стабильности гражданского оборота» (Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации», л. 4). Однако предотвратить ущерб правам и законным интересам граждан можно гораздо проще – не вводить в законодательство понятие электронного дубликата и, тем более, не приравнивать его к оригиналу. То, что авторы ПФЗ отдают себе отчет в возможности появления разного рода преступлений, влекущих тот или иной ущерб в результате подделки электронных дубликатов, показывает ч. 4 ст. 11-3: «Не допускается создание равнозначных электронных и материальных дубликатов в отношении:

1) документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну;

2) документов Архивного фонда Российской Федерации;

3) документов, удостоверяющих личность;

4) иных документов, если запрет на создание их электронных и материальных дубликатов предусмотрен федеральными законами».

Итак, самым простым и естественным способом государство защищает свои интересы в части охраны государственной тайны, документов Архивного фонда и иных, в отношении которых оно сочтет за лучшее законодательно запретить создание электронных дубликатов, а простые граждане и бизнес пусть защищают свои интересы как знают, надеясь лишь на всемогущую силу усиленной квалифицированной электронной подписи да добрую волю создателей электронных дубликатов. Если предусмотренный законопроектом порядок надежно защищает права граждан и бизнеса и обеспечивает стабильность гражданского оборота, то пусть он распространяется и на все без исключения документы государства. Если же он ничего не защищает и не обеспечивает, то такой ПФЗ в принципе не нужен и единственным разумным шагом является запрет на создание электронных и материальных дубликатов наиболее значимых документов граждан и бизнеса.

О том, что авторы ПФЗ понимают возможные негативные последствия указывает и ч. 6 ст. 11-6, касающаяся лицензирования деятельности по конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов: «Правительство Российской Федерации определяет случаи, в которых соискатель лицензии и лицо, получившее лицензию, обязаны иметь финансовое обеспечение гражданской ответственности за нарушение возложенных на него обязанностей в ходе осуществления деятельности, предусмотренной частью 1 настоящей статьи, а также размер такой ответственности в зависимости от вида деятельности, для осуществления которой предоставляется лицензия». Итак, Правительство РФ отдает себе отчет в возможности далеко не единичных нарушений в этой сфере, но сознательно идет на них.

Также на это указывает и ч. 5 статьи 11-7: «Уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти в соответствии с частью 5 статьи 19 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ "О персональных данных" принимает нормативный правовой акт, в котором определяются угрозы безопасности персональных данных, актуальные при обработке персональных данных в информационных системах персональных данных, эксплуатируемых при осуществлении лицами, получившими лицензию, деятельности по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов. Указанный нормативный правовой акт подлежит согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности и федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации». Данный фрагмент ПФЗ в очередной раз свидетельствует, что его разработчики отчетливо осознают и угрозы персональным данным в случае его принятия, но хладнокровно на них идут, заранее снимая с себя ответственность указанием на необходимость принятия нормативного правового акта. Но если Правительство РФ понимает хотя бы часть рисков, которые оно создает этим законопроектом, то для чего это делается?   

Слабым утешением является ч. 6 ст. 11-3, согласно которой в случае выявления несоответствия между исходным документом и его равнозначным дубликатом приоритет имеет исходный документ. Почему это утешение является слабым, нам станет понятно, когда мы дойдем до устанавливаемых этим ПФЗ сроков хранения документов. Следующая часть отдает на откуп Правительству РФ формулировку требований к процедуре создания электронных и материальных дубликатов документов. Ч. 8 устанавливает, что обладатели документов самостоятельно определяют порядок создания их дубликатов, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Статья 11-4 регулирует вопросы хранения электронных документов:

«1. Если иное не предусмотрено федеральными законами, обладатели электронных документов, а также лица, указанные в электронном документе как его получатели, вправе самостоятельно осуществлять хранение законченных делопроизводством электронных документов либо на основании договора передать соответствующие электронные документы на хранение лицу, получившему лицензию, необходимую для осуществления такой деятельности в соответствии с настоящим Федеральным законом.

2. Юридическая значимость законченного делопроизводством электронного документа, подписанного электронной подписью, признается неизменной в течение срока хранения, в том числе для целей хранения электронного документа в соответствии со статьей 11-5 настоящего Федерального закона, если в течение срока его хранения обладателем документа, лицом, осуществляющим хранение электронного документа на основании лицензии, а также иными лицами обеспечиваются:

1) неизменность и целостность электронного документа, его пригодность для использования, в том числе возможность его предоставления третьим лицам;

2) автоматическая регистрация действий, осуществляемых с электронным документом в течение срока его хранения, установленного нормативным правовым актом, и сохранность соответствующей информации в течение указанного срока и трех лет после его истечения;

3) подписание электронного документа усиленной квалифицированной электронной подписью лица, уполномоченного обладателем документа, лица, осуществляющего хранение электронного документа на основании лицензии, или иного лица, осуществляющего хранение электронного документа, а также повторное подписание электронного документа усиленной квалифицированной электронной подписью одного из указанных лиц в случае истечения срока действия сертификата ключа проверки электронной подписи;

4) подтверждение действительности усиленной квалифицированной электронной подписи, которой первоначально подписан переданный на хранение электронный документ, осуществляемое в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

5) возможность предоставления третьим лицам в случаях, предусмотренных законом или договором, хранящегося электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью уполномоченного лица, а также информации, предусмотренной пунктом 2 настоящей части;

6) соблюдение требований к порядку хранения электронных документов».

Согласно ч. 4, если иное не предусмотрено федеральными законами, обладатели электронных документов самостоятельно определяют порядок их хранения.

Весьма любопытна статья 11-5, которая определяет сроки хранения документа, в отношении которого создан электронный дубликат или проведена конвертация:

«1. В случае создания конвертированного электронного документа, равнозначного исходному электронному документу, и последующего хранения электронного документа в соответствии с требованиями, установленными настоящим Федеральным законом, срок хранения исходного документа (за исключением документов Архивного фонда Российской Федерации), предусмотренный законодательством Российской Федерации, по усмотрению его обладателя может быть сокращен до одного года с даты конвертации, если иной срок не установлен федеральным законом, нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации или нормативным актом Центрального банка Российской Федерации.

2. Обязанность по хранению исходного электронного документа в течение сроков, предусмотренных законодательством Российской Федерации, признается надлежащим образом исполненной при условии хранения конвертированного электронного документа в соответствии с требованиями, предусмотренными частью 2 статьи 11-4 настоящего Федерального закона, и хранения исходного электронного документа в соответствии с частью 1 настоящей статьи. Срок хранения конвертированного электронного документа должен быть равен не истекшему на дату конвертации сроку хранения исходного электронного документа.

3. В случае создания электронного дубликата документа, равнозначного исходному документу на материальном носителе, и последующего хранения такого дубликата в соответствии с требованиями, установленными настоящим Федеральным законом, срок хранения исходного документа на материальном носителе (за исключением документов Архивного фонда Российской Федерации), предусмотренный законодательством Российской Федерации, может быть сокращен до одного года с даты создания такого дубликата, если иной срок не установлен федеральным законом, нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации или нормативным актом Центрального банка Российской Федерации.

4. Обязанность по хранению исходного документа на материальном носителе в течение сроков, предусмотренных законодательством Российской Федерации, признается надлежащим образом исполненной при условии хранения электронного дубликата такого документа в соответствии с требованиями, предусмотренными частью 2 статьи 11-4 настоящего Федерального закона, и хранения исходного документа на материальном носителе в соответствии с частью 3 настоящей статьи. Срок хранения электронного дубликата документа должен быть равен не истекшему на дату создания такого дубликата сроку хранения исходного документа на материальном носителе».

Итак, достаточно создать электронный дубликат документа и срок хранения исходного документа может не превышать одного года с даты создания дубликата, за исключением случаев, установленных федеральными законами, Правительством РФ или ЦБ. В случае создания электронных дубликатов подавляющая часть документации, в том числе касающаяся прав и интересов граждан, по истечении года может быть уничтожена и тогда людям останется только уповать на надежность хранения электронных дубликатов и честность тех, кто осуществляет эту деятельность.

Статья 11-6 определяет, что конвертация электронных документов, создание электронных и материальных дубликатов документов, хранение электронных документов, в результате которой обеспечиваются соответственно равнозначность конвертированных электронных документов исходным электронным документам, равнозначность электронных и материальных дубликатов документов исходным документам, неизменность юридической значимости электронных документов в процессе их хранения, может осуществляться:

1) обладателем или обладателями документа;

2) юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, получившими лицензию в соответствии со статьей 11-7 настоящего Федерального закона;

3) иными лицами без получения ими лицензии в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Лицензия на эту деятельность предоставляется юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям (далее также - соискатели лицензии) при условии соблюдения ими следующих требований:

1) в отношении соискателя лицензии не проводится процедура ликвидации юридического лица, не принято решение об исключении из Единого государственного реестра юридических лиц в соответствии с законодательством о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, отсутствует решение (определение) арбитражного суда о введении процедуры банкротства в соответствии с законодательством Российской Федерации о банкротстве, отсутствуют сведения в реестрах недобросовестных поставщиков, ведение которых осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также в течение последних двух лет не принимались решения об аннулировании действия предоставленной лицензии в связи с нарушением соискателем лицензии требований настоящего Федерального закона;

2) в штате соискателя лицензии имеется один работник или несколько работников, которые непосредственно осуществляют эту деятельность, уровень образования, квалификации и опыт работы которых соответствуют требованиям к уровню образования, квалификации и опыту работы, установленным Правительством Российской Федерации;

3) соискателем лицензии определено уполномоченное лицо, ответственное за соблюдение требований настоящего Федерального закона и внутренних документов соискателя лицензии к осуществлению этой деятельности;

4) соискатель лицензии имеет на праве собственности, аренды или на ином законном основании программные и программно-аппаратные средства, предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной частью 1 настоящей статьи, соответствующие требованиям, установленным Правительством Российской Федерации;

5) соискатель лицензии имеет на праве собственности аппаратные средства электронной подписи, а также на законных основаниях право использования программных средств электронной подписи. Указанные средства электронной подписи должны соответствовать требованиям, установленным федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности в соответствии с пунктом 2 части 5 статьи 8 Федерального закона от 6 апреля 2011 года № 63-Ф3 "Об электронной подписи";

6) программные и программно-аппаратные средства соискателя

лицензии, предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной частью 1 настоящей статьи, размещены на территории Российской Федерации, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации и (или) международными договорами Российской Федерации;

7) иных требований, если они установлены Правительством Российской Федерации.

Обращает на себя внимание п. 6, допускающий возможность размещения программных и программно-аппаратных средств для осуществления предусмотренной ст. 11-6 деятельности вне территории Российской Федерации на основании законодательства РФ и (или) международных договоров Российской Федерации!!!! Судя по всему, Правительство РФ заранее законодательно хочет обеспечить себе возможность хранения той или иной информации за пределами нашей страны, где она может стать легкой добычей как иностранных спецслужб, так и любых иных злоумышленников.

Далее излагаются дополнительные условия для получения лицензии на осуществление деятельности по проведению конвертации электронных документов и на осуществление деятельности по созданию электронных или материальных дубликатов документов. Государственный контроль (надзор) за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, получивших лицензии на эти виды поручается федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на это Правительством Российской Федерации.

Статья 11-7 посвящена лицензированию деятельности по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов, а статья 11-8 касается особенности деятельности таких лиц:

«1. Лицо, получившее лицензию на осуществление деятельности по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов, вправе оказывать соответствующие услуги любым лицам, за исключением органов и организаций, полномочия по организации хранения, комплектования, учета и использования архивных документов которых относятся к полномочиям Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации".

2. Лицо, получившее лицензию, указанную в части 1 настоящей статьи, в рамках оказания соответствующих услуг вправе обрабатывать содержащуюся в передаваемых ему документах информацию только в целях оказания таких услуг. (…)

5. Лицо, получившее лицензию, указанную в части 1 настоящей статьи, обязано на безвозмездной основе предоставить по требованию лица, которому оно оказывает услуги по хранению электронных документов, возможность записи такому лицу соответствующих электронных документов на материальные носители, а также возможность направления электронных документов такому лицу или указанному им третьему лицу по телекоммуникационным каналам связи. Если иное не предусмотрено соглашением сторон договора хранения электронных документов, электронный документ должен быть передан лицу, которому оказываются услуги, или указанному им третьему лицу не позднее десяти рабочих дней со дня получения требования лица, которому оказываются услуги по хранению электронных документов, о передаче электронного документа».

Вновь мы видим деление всех лиц на две категории. К первой относятся органы и организации Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, так или иначе подпадающих под действие ст. 4 Федерального закона от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации", а ко второй – все прочие, которые оказываются потенциальными клиентами формируемого нового рынка услуг. Ч. 2 данной статьи узаконивает обработку содержащейся в передаваемых документах информации (в том числе, надо полагать, и персональных данных), лицами, получившими лицензию, но подает это под видом их ограничения. Спрашивается, кто и как будет контролировать обработку содержащейся в документах информации лицами, получившими лицензию, и насколько такой контроль будет эффективным? То, что все лица оказались разделены на две категории, первой из которых данная статья запрещает прибегать к подобным услугам, показывает, что сами авторы ПФЗ не питают особых иллюзий на сей счет. Наконец, ч. 5 узаконивает также и возможность обмена электронными документами между лицами по телекоммуникационным каналам связи, что еще более повышает их уязвимость и создает дополнительные риски для содержащейся в них информации.     

Весьма показательная и статья 2 ПФЗ, содержащая такой запрет: «Кредитные организации, имеющие в своем распоряжении электронные и иные документы, содержащие сведения, составляющие банковскую тайну, не вправе передавать соответствующие документы лицам, получившим лицензию на осуществление деятельности по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов, в целях получения соответствующих услуг». Как видим, разработчики ПФЗ, формируя новый рынок услуг, сами не верят в его надежность, запрещая пользоваться им не только госорганам, но и кредитным организациям. Однако зачем такие «услуги» нужны тогда вообще? Или цифровому лобби решили отдать на откуп остальной бизнес и граждан по принципу «их не жалко»?

Необходимо обратить внимание, что та же статья 2 ПФЗ дополняет статью 30 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" частями пятнадцатой и шестнадцатой следующего содержания: «Кредитная организация в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 11-6 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" вправе осуществлять деятельность по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов, в результате которой обеспечиваются соответственно равнозначность конвертированных электронных документов исходным электронным документам, равнозначность электронных и материальных дубликатов документов исходным документам, неизменность юридической значимости электронных документов в процессе их хранения, в отношении документов, предусмотренных настоящим Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами, при соблюдении условий, предусмотренных частью 2 статьи 11-2, частью 3 статьи 11-3, частью 2 статьи 11-4 указанного Федерального закона.

Банк России вправе определять перечни электронных документов, которые кредитная организация не вправе конвертировать, а также перечни документов, электронные и материальные дубликаты которых кредитная организация не вправе создавать и хранить в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"». Если данный ПФЗ будет принят, то кредитные организации наделяются правом по созданию электронных и материальных дубликатов документов, равнозначных исходным документам, что создает риски нарушения прав как граждан, так и юридических лиц. Поскольку доказать подделку или несуществование исходного документа по прошествии того срока, когда он должен был храниться в материальном виде, для неспециалиста будет чрезвычайно трудно, если не невозможно, почти все юридические и физические лица оказываются в зависимости от наличия либо отсутствия доброй воли кредитных организаций.

Затем целый ряд статей специально разрешает осуществлять деятельность по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов, в результате которой обеспечиваются соответственно равнозначность конвертированных электронных документов исходным электронным документам, равнозначность электронных и материальных дубликатов документов исходным документам, неизменность юридической значимости электронных документов в процессе их хранения страховщикам (статья 3 ПФЗ), профессиональным участникам рынка ценных бумаг и репозитариям (статья 5), негосударственным пенсионным фондам (статья 5), организациям, осуществляющим операции с денежными средствами или иным имуществом (статья 7), акционерным инвестиционным фондам и управляющим компаниям (статья 8), ЦБ РФ (статья 9), операторам связи (статья 10), рекламораспространителей (статья 13), государственным органам, органам местного самоуправления или должностным лицам в ходе рассмотрения обращений граждан Российской Федерации (статья 14), Федеральной службе судебных приставов (статья 16), аудиторам (статья 17), лицам, занимающимися клиринговой деятельности (статья 18), организованными торгами (статья 20) центральному депозитарию (статья 22).  

Статья 19 ПФЗ включает деятельность по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов в перечень лицензированных видов деятельности. Статья 21 ПФЗ вносит целый ряд изменений в Федеральный закон от 6 декабря 2011 года № 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", касающихся различных аспектов деятельности по созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов и их конвертации. Согласно статье 23 ПФЗ, действие настоящего Федерального закона не распространяется на отношения, связанные с деятельностью:

1) по государственной регистрации актов гражданского состояния. Указанные отношения регулируются Федеральным законом от 15 ноября

1997 года № 143-Ф3 "Об актах гражданского состояния";

2) по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственному кадастровому учету недвижимости и предоставлению сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости. Указанные отношения регулируются Федеральным законом от 13 июля 2015 года №218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" и иными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в данной сфере.

То, что две эти сферы выводятся из-под действия настоящего ПФЗ отнюдь не свидетельствует о том, что они не подвергнутся оцифровке, просто данный процесс будет регулироваться иными законами.

По поводу рассматриваемого законопроекта необходимо отметить, что предоставление права по созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов и т.п. негосударственным пенсионным фондам еще более ставит под угрозу сохранность средств тех граждан, которые решили довериться им. Следует также подчеркнуть, что, согласно ст. 5 Федерального закона от 7 августа 2001 года №115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", к числу организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, относятся не только кредитные организации и профессиональные участники рынка ценных бумаг, но и страховые организации, ломбарды, микрофинансовые организации, операторы связи, имеющие право самостоятельно оказывать услуги подвижной радиотелефонной связи, а также операторы связи, занимающие существенное положение в сети связи общего пользования, которые имеют право самостоятельно оказывать услуги связи по передаче данных и т.д. С учетом того количества скандалов и мошенничества, которые сопровождают деятельность микрофинансовых организаций подобные изменения в законодательстве не просто создают питательную среду для роста разного роста мошенничества, но и для социального взрыва.  

Обратим также внимание и на статью 12 ПФЗ, которая вносит в Федеральный закон от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" следующие изменения. Во-первых, дается следующее определение архивного документа: "архивный документ - материальный носитель с зафиксированной на нем информацией, изменение или удаление которой невозможно без изменения физического состояния указанного носителя, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и подлежит хранению в силу значимости указанных носителя и (или) информации для граждан, общества и государства, либо электронный архивный документ". Подобной формулировкой узаконивается электронный архивный документ, который определяется в новом пунктом 21 статьи 3 ФЗ следующим образом: "21) электронный архивный документ – документированная информация, представленная в электронной форме, которая может быть идентифицирована и подлежит хранению в силу значимости указанной информации для граждан, общества и государства;". Пункт 10 той же статьи после слов "комплектование, учет, хранение" дополняется словами "(в том числе хранение электронных архивных документов и их конвертацию без прохождения процедуры лицензирования, предусмотренной статьей 11-6 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", с соблюдением требований, установленных частью 2 указанной статьи)".

Затем статью 17 ФЗ планируется дополнить двумя новыми частями следующего содержания:

"1-1. Государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, в целях архивного хранения вправе создавать электронные дубликаты архивных документов в порядке и в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации".

1-2. В случае создания и последующего хранения электронного дубликата архивного документа в соответствии с требованиями, установленными настоящим Федеральным законом, срок хранения исходного документа, предусмотренный законодательством Российской Федерации, может быть сокращен до одного года с даты создания электронного дубликата архивного документа, если иной срок не установлен федеральным законом или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти в сфере архивного дела и делопроизводства. Обязанность по хранению исходного документа на материальном носителе в течение срока, предусмотренного законодательством Российской Федерации, признается надлежащим образом исполненной при условии хранения электронного дубликата архивного документа и исходного документа в соответствии с требованиями, предусмотренными настоящим Федеральным законом. Срок хранения электронного дубликата архивного документа должен быть равен не истекшему на дату создания электронного дубликата архивного документа сроку хранения исходного документа.".

Итак, мы видим, что и срок хранения даже в архиве исходного, т.е. бумажного документа может быть сокращен до одного года с даты создания электронного дубликата документа за исключением специально оговоренных случаев.

Из изменений, которые планируются внести в часть 1 статьи 4 ФЗ, становится ясно, что будет создан отдельный перечень «видов архивных документов, относящихся к составу Архивного фонда Российской Федерации, хранение которых осуществляется исключительно на бумажном носителе». Не надо быть большим пророком, чтобы понять, что хранение всех архивных документов, которые не попадут в этот перечень, будет рано или поздно «оптимизировано», т.е. под предлогом экономии денежных средств, о которых так настойчиво говорилось в пояснительной записке, будет рано или поздно «переведено в цифру». Какие документы войдут в этот перечень, а какие нет, пока неизвестно, однако вполне возможно, что цифровизаторы постараются лишить нас исторической памяти, оцифровав как можно большее количество архивных документов. В других изменениях в Федеральный закон от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" вновь проглядывает знакомая нам абсолютная уверенность авторов ПФЗ во всемогущую силу усиленной квалифицированной электронной подписи. Особое беспокойство вызывает то, что в ч. 2 проектируемой статьи 17-1, которую собираются включить в данный ФЗ, прямо говорится об «электронных архивных документов постоянного и временного (свыше 10 лет) сроков хранения, в том числе документов по личному составу». Разработчики ПФЗ прямо подталкивают работодателей к оцифровке всех документов, касающихся трудового стажа работников. Все это порождает для последних дополнительные риски, от сознательного искажения, до выхода по тем или иным причинам из строя оборудования.

Статья 15 ПФЗ вносит важные изменения в статью 9 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ "О персональных данных", которую предлагается дополнить частью 41 следующего содержания:

«41. Оператор вправе осуществлять деятельность по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов, в результате которой обеспечиваются соответственно равнозначность конвертированных электронных документов исходным электронным документам, равнозначность электронных и материальных дубликатов документов исходным документам, неизменность юридической значимости электронных документов в процессе их хранения, в отношении согласия на обработку персональных данных, отзыва такого согласия при соблюдении условий, предусмотренных пунктом 1 (в части проведения конвертации электронных документов лицом (лицами), подписавшим (подписавшими) исходный документ) и пунктами 2-6 части 2 статьи 11-2, пунктом 1 (в части создания электронных и материальных дубликатов документов лицом (лицами), подписавшим (подписавшими) исходный документ) и пунктами 2 – 5 части 3 статьи 11-3, частью 2 статьи 11-4 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", при этом проведение конвертации электронных документов, создание электронных и материальных дубликатов документов, хранение электронных документов лицами, перечисленными в пунктах 2 и 3 части 1 статьи 11-6 указанного Федерального закона, не допускается. Дополнительные требования к порядку создания электронных и материальных дубликатов согласия на обработку персональных данных, отзыва такого согласия, проведению конвертации таких электронных документов, их хранению могут устанавливаться федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соответствием обработки персональных данных требованиям законодательства Российской Федерации в области персональных данных.

В отношении иных документов, предусмотренных настоящим Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами, оператор в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 11-6 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" вправе осуществлять деятельность по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов, в результате которой обеспечиваются соответственно равнозначность конвертированных электронных документов исходным электронным документам, равнозначность электронных и материальных дубликатов документов исходным документам, неизменность юридической значимости электронных документов в процессе их хранения, при соблюдении условий, предусмотренных частью 2 статьи 11-2, частью 3 статьи 11-3, частью 2 статьи 11-4 указанного Федерального закона.".

Благодаря этим изменениям гражданам станет крайне трудно, если вообще не невозможно, доказать, что они не давали своего согласия на обработку персональных данных. Фактически, многое, если не все, будет зависеть от доброй воли и порядочности того или иного оператора. Если настоящий ПФЗ будет принят, он вступит в силу по истечении ста восьмидесяти дней после дня его официального опубликования (ст. 24).

Текст законопроекта не оставляет сомнения в том, что Правительство РФ делает все для массового внедрения электронного документооборота в различные области жизни, а также возникновения неограниченного количества организаций, которые смогут создавать юридически значимые дубликаты большинства документов, за исключением тех, запрет на создание которых будет прямо прописан в законах. Это неизбежно приведет к росту различного рода мошенничества, направленного в первую очередь против имущества граждан и против имущества различных фирм. Ситуация усугубляется тем, что данный ПФЗ узаконивает возможность уничтожения большинства традиционных бумажных документов, без которых будет почти невозможно доказать свои права. Своим непродуманным законопроектом авторы могут ввергнуть всю страну в пропасть правовой анархии и неразберихи, уничтожить большую часть бумажной документации, затруднив или сделав попросту невозможным доказательства прав и иных юридически значимых фактов неограниченного круга лиц. Данный ПФЗ представляет серьезную угрозу как для простых людей, так и для различных организаций.   

Еще большую угрозу в ходе идущей конфронтации с Западом он представляет для общества в целом и государства. При этом необходимо учитывать то обстоятельство, что подавляющее большинство компьютерного оборудования и программного обеспечения в нашей стране иностранного производства. Даже в системе ЦБ РФ еще недавно использовалось 40% прикладного ПО зарубежного производства, зарубежных баз данных, ОС, аппаратно-программного обеспечения - 95% (Мониторинг СМИ. 10 ДЕКАБРЯ 2020. с. 22-37). Проблема еще больше усугубляется тем, что у нас в стране материальная база для цифровизации почти не производится и подавляющая часть вычислительной техники и микроэлектроники закупается из-за рубежа. Защитить производство и инфраструктуру может локализация производства в России, чтобы обеспечивать хотя бы базовые потребности государства. Но, как отмечают специалисты, это практически невозможно реализовать. "Сегодня ни одна страна не способна обеспечить полный цикл производства микроэлектроники - разработчики и производители ключевых современных компонентов производственного цикла (современных технологических материалов, специального технологического оборудования, систем автоматизированного проектирования, изготовления фотошаблонов, пластин с кристаллами заказных элементов) рассредоточены по всему миру. Особенно если речь идет о передовых технологических процессах", - пояснил "РГ" генеральный директор "Байкал Электроникс" Андрей Евдокимов. По прогнозам, рынок микроэлектроники в мире составил в 2022 году 482 млрд долларов, в России он пока чуть превышает 1 млрд рублей. Следует отметить, что при этом на мировом рынке микроэлектроники Россия занимает менее процента - 0,8%. В стране 15% приходится на военные разработки, 3% на гражданские и 82% составляет импорт, по данным АНО "Цифровая экономика". "По целому ряду направлений производство практически отсутствует. Например, производство печатных плат. "Это один из самых сложных процессов в производстве радиоэлектроники, и это то, чего сегодня в стране фактически нет. Мы не умеем серийно производить такие компоненты, а они являются ключевыми для сроков поставки, для формирования себестоимости и даже, когда мы говорим про формирование спроса на российскую электронно-компонентную базу (ЭКБ), его невозможно формировать, когда твои платы делаются где-то в другом месте", - заявил "РГ" управляющий директор Yadro Алексей Шелобков (Олег Капранов. Российские производители встраиваются в мировой рынок микроэлектроники // https://rg.ru/2021/12/22/rossijskie-proizvoditeli-vstraivaiutsia-v-mirovoj-rynok-mikroelektroniki.ht.... В свете этого, а также обостряющегося противостояния с НАТО и Западом в целом отказ от традиционных документов и перевод почти всей важной информации «в цифру» является либо безумием, либо сознательной сдачей России пятой колонной. Ее уничтожение способно вызвать хаос и возмущение в обществе и дезорганизацию всей государственной деятельности.

Хорошо известно, что создать 100 % защиту информационных систем невозможно. Ведущий эксперт России по кибербезопасности и основатель компании InfoWatch Наталья Касперская отметила множество вопиющих случаях утечек персональных данных граждан по всему миру, в том числе, и в нашей стране: «Из 24 случаев утечки ПД из российских органов власти по 18 не было дано никаких комментариев, никто не был наказан» (В Совфеде эксперты развеяли заверения в добровольности и безопасности при запихивании ПД и биометрии граждан в единые электронные базы // https://katyusha.org/oczifrovka/v-sovfede-ekspertyi-razveyali-zavereniya-v-dobrovolnosti-i-bezopasnosti-pri-zapixivanii-pd-i-biometrii-grazhdan-v-edinyie-elektronnyie-bazyi.html). В сложившихся условиях ожесточенного противостояния с Западом зависимость от иностранного оборудования и программ делает нашу страну особенно уязвимой. Необходимо напомнить, что число DDОS-атак на российские компании уже в марте 2022 года выросло в 8 раз по сравнению с февралем. В материалах исследования говорится, что наибольшая доля хакерских атак приходится на финансовые организации - 35%, на государственные органы пришлось 33% атак, на образовательные учреждения - 9%, на СМИ - 3%, на другие сферы - 20%.

"В конце IV квартала 2021 года уже фиксировались рекордные для того времени показатели активности злоумышленников, но нынешние цифры значительно превосходят их. (…) При этом сами атаки стали более мощными, подготовленными и длительными", - сказал эксперт по кибербезопасности "Лаборатории Касперского" Александр Гутников.

В Минцифры подтвердили изданию, что число атак на государственные органы увеличилось десятикратно по сравнению с показателями 2021 года. ("Известия": количество хакерских атак на компании РФ в марте увеличилось в восемь раз // https://tass.ru/ekonomika/14248979).

В этом году Центр общественных связей ФСБ сообщил, что Запад применяет новые виды кибероружия против России, используя сетевую инфраструктуру Украины. "В ходе анализа выявленных компьютерных угроз получены данные, свидетельствующие об использовании США и странами НАТО украинской территории для проведения массированных компьютерных атак на объекты гражданского назначения в России. В настоящее время сетевая инфраструктура Украины задействуется подразделениями наступательных киберопераций стран Запада, позволяя им скрыто применять новые виды кибероружия", — говорится в релизе.

Всего с начала 2022 года специалисты зафиксировали более пяти тысяч хакерских атак против критической инфраструктуры России. Негативных последствий удалось избежать благодаря своевременным действиям. «"Кибератаки разрабатываются при непосредственном участии объединенного командования Пентагона во взаимодействии с международными (Anonymous, Silence) и национальными (Ghost Clan — США, RedHack — Турция, GNG — Грузия, Squad 303 — Польша и другие) хакерскими группировками", — указали в ФСБ. (…) Как сообщил замдиректора Национального координационного центра по компьютерным инцидентам Николай Мурашов, против России развернута беспрецедентная киберкампания по выведению из строя информационной структуры. Большое количество цифровых атак в 2022 году было направлено на хищение информации и нарушение технологических процессов, а также вмешательство в работу объектов, которые могут иметь общественный резонанс (Запад применяет против России новые виды кибероружия, заявили в ФСБ // https://ria.ru/20230413/fsb-1865008026.html).

Не приходится сомневаться, что уничтожение того или иного массива данных, важных простым гражданам, бумажные оригиналы которого были ранее уничтожены, вызовет подобный общественный резонанс. Напомним, что недавно, 11.04. 23 г., СМИ сообщили о том, что Федеральная таможенная служба (ФТС) России подверглась хакерской атаке из-за которой перестала частично функционировать единая информационная система таможенных органов. (Электронная система ФТС подверглась хакерской атаке // https://news.rambler.ru/tech/50535994/?utm_content=news_media&utm_medium=read_more&u...)

В условиях начавшегося ожесточенного противостояния с Западом в самых различных сферах, в том числе и в информационной, любая попытка заменить традиционные документы на их электронные дубликаты, имеющие такую же юридическую силу, представляет смертельную угрозу как правам и законным интересам наших граждан, так и безопасности государства в целом.

В связи с вышеизложенным считаем необходимым отклонение проекта федерального закона № 1173189-7 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части использования и хранения электронных документов)», который представляет огромную угрозу гражданам, организациям и всей Российской Федерации в целом.

Подписывайтесь на наши ресурсы: