Аналитическая справка по законопроекту № 261070-8

19.12.2022 г. Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу проект федерального закона № 261070-8 «О внесении изменений в статьи 97 и 98 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации"(в части создания государственной информационной системы "Федеральная информационная система оценки качества образования")». Как заявляют его авторы, проект этого федерального закона разработан в целях создания государственной информационной системы "Федеральная информационная система оценки качества образования" (далее - ГИС "ФИС ОКО"), еще одной из множества ГИС. В пояснительной записке Правительство РФ отмечает: «В проектируемой части 3-1 статьи 97 Федерального закона № 273-ФЗ также предусматривается закрепить, что мероприятия по оценке качества образования проводятся в форме национальных и международных сопоставительных исследований качества образования и иных аналогичных оценочных мероприятий.

Под созданием ГИС "ФИС ОКО" понимается установление для ведомственной информационной системы - федеральной информационной системы оценки качества образования (далее - ФИС ОКО) – статуса государственной информационной системы» (Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в статьи 97 и 98 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации», л. 2). Как видим, вновь провозглашается цель равнения на международные исследования качества образования, об ошибочности которых уже неоднократно писали эксперты. Далее поясняется, какие именно виды исследований используются отечественными чиновниками от образования: «Существующая система оценки качества образования позволила показать позитивную динамику по результатам участия России в международных сопоставительных исследованиях качества чтения и понимания текста среди обучающихся 4-х классов PIRLS, в исследовании по оценке качества математического и естественно-научного образования обучающихся 4-х и 8-х классов TIMSS, проводимых Международной ассоциацией по оценке учебных достижений (IEA). (…) Мероприятие по созданию ГИС "ФИС ОКО" направлено на реализацию мероприятий государственной программы (комплексной программы) Российской Федерации "Развитие образования" в части достижения цели "Вхождение Российской Федерации в число 10 ведущих стран мира по качеству общего образования"» (Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в статьи 97 и 98 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации», л. 3-4).

Определять, вошла или не вошла РФ в 10 ведущих стран мира по качеству общего образования, отечественные чиновники собираются по международным, читай западным, критериям. Однако исследователи уже неоднократно обращали внимание на то, что ранжирование и маркировка студентов, учителей и администраторов образовательных учреждений на основании разработанных на Западе тестов может привести к ложным выводам и принятию на их основании пагубных решений. «Примитивный формат стандартизированного тестирования не дает надежных показателей успешности или неуспешности системы образования». Относительно одного из них эксперты выделяют и другую серьезную опасность: «Получается, настоящей целью PISA является навязывание остальному миру монолитного и западно-ориентированного взгляда на будущее общества. В этом обществе массовое образование должно растить идеального потребителя, способного быть частью отлаженного рыночного механизма. Творческий и духовный рост, гражданская осознанность, чувство принадлежности к определенной уникальной народности ему только помешают на этом пути» (К чему приведет западное тестирование PISA русскую школу? // https://rossaprimavera.ru/article/083b0459). По поводу упомянутых в пояснительной записке тестов старший научный сотрудник Института системного анализа РАН Т. М. Смирнова констатирует: «В исследованиях PIRLS, TIMSS, PISA и PIAAC объектом мониторинга является узкий спектр знаний и навыков, сводящийся в основном к умению вычитывать информацию из текста и в высоком темпе решать большое количество несложных задач.

За рамками исследований остаются способности к решению сложных задач, развитие устной речи и навыки материальной деятельности. Таким образом, результаты этих исследований не дают полного представления о текущем состоянии образования, не отражают многогранности влияния результатов школьного образования на процессы, протекающие в обществе, и не позволяют оценить степени соответствия образовательного потенциала задачам эффективного развития России.

Мониторинг факторов образовательной среды в исследованиях PIRLS, TIMSS и PISA основан исключительно на субъективных оценках. Все данные по этим показателям собираются путем анкетирования (школьника, его родителей, руководителя учебного заведения, учителей). При этом у участников анкетирования часто отсутствуют стимулы для искреннего ответа на вопросы анкеты, да и вообще для того, чтобы на них отвечать. На некоторые вопросы анкет значительное число участников не дало никакого ответа. (…) В совокупности исследования PIRLS, TIMSS и PISA не обеспечивают точных и надежных оценок образовательного потенциала страны, достаточных для построения на их основе эффективных стратегий управления образованием. Эффективное управление невозможно без определения целей управления и индикаторов соответствия этим целям текущего состояния управляемой системы. Ориентация государственной программы развития образования на показатели международных исследований, в планировании которых Россия не играет никакой роли или же ее роль незначительна, свидетельствует об отсутствии целеполагания в области образования как необходимой подсистемы суверенного развития» (Смирнова Т. М. Россия в свете международного мониторинга образовательных достижений // https://cyberleninka.ru/article/n/rossiya-v-svete-mezhdunarodnogo-monitoringa-obrazovatelnyh-dostizheniy). Как видим, самостоятельного целеполагания в области образования у наших чиновников как не было, так и нет, но зато бездумное равнение на необъективные международные сопоставительные исследования качества общего образования они собираются подкрепить недремлющим электронным ОКОм, бдительно наблюдающим за сохранением Россией несуверенного развития своего образования даже в условиях всестороннего конфликта с Западом.

Кроме того, в пояснительной записке содержится и поучительная история как формально ведомственная система превращается в обязательную ГИС. Сначала была создана федеральная информационная система оценки качества образования (далее - ФИС ОКО) на основании протокола заседания Комиссии по информатизации Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 18 июля 2017 г. и протокола заседания коллегии Министерства образования и науки Российской Федерации от 28 ноября 2017 г. «Ведомственная информационная система была создана в рамках реализации полномочий Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки по осуществлению мониторинга системы образования, а также для автоматизированной обработки результатов мероприятий по оценке качества образования, и генерации вариантов заданий, и обеспечения организации и проведения в Российской Федерации мероприятий по оценке качества образования. (…) Рособрнадзором разработаны модель и методика реализации мониторинга качества образования в таких оценочных формах, как всероссийские проверочные работы (ВПР) и национальные исследования

качества образования (НИКО), государственная итоговая аттестация в форме основного государственного экзамена (ОГЭ) и единого государственного экзамена (ЕГЭ), сформирована единая система оценки качества образования (ЕСОКО), которая позволяет получать объективное представление о качестве общего образования в стране, анализировать влияние различных факторов на результаты работы субъектов Российской Федерации, муниципалитетов и школ, разработать адресные рекомендации по совершенствованию системы управления качеством образования.

В настоящее время в ФИС ОКО обеспечена возможность интеграции данных по разным оценочным процедурам, в том числе региональным, в единую базу на основе единого формата загрузки данных о результатах оценочных процедур. Загрузка проверена на результатах ЕГЭ, ОГЭ, ВПР, НИКО.

Данные о результатах оценочных процедур привязываются к одним и тем же образовательным организациям, что позволяет осуществлять комплексный мониторинг результатов образовательных организаций». Дальнейшая логика авторов пояснительной записке проста и бесхитростна: «Все указанные мероприятия по оценке качества образования носят массовый характер, в связи с чем возникает необходимость присвоения ведомственной информационной системе ФИС ОКО статуса государственной информационной системы.

ФИС ОКО позволяет интегрировать данные по различным оценочным процедурам, контекстные данные по образовательным организациям, формировать статистические отчеты для проведения анализа различных аспектов и характеристик качества образования.

Указанная информационная система позволяет осуществлять сбор и обработку данных о различных оценочных процедурах, а также использовать

сформированные внутри системы оценочные средства с целью проведения мониторинговых исследований.

Статус государственной информационной системы позволит урегулировать вопросы взаимодействия в отношении участников мероприятий по оценке качества образования, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, перечня агрегируемых и анализируемых данных в области оценки качества образования (атрибутивный состав) в соответствии с целями и задачами» (Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в статьи 97 и 98 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации», л. 2-4). Итак, достаточно, чтобы какие-либо внутриведомственные мероприятия носили «массовый характер», после чего сразу же «возникает необходимость присвоения ведомственной информационной системе» статуса ГИС и распространение электронного контроля на те или иные сферы общественной жизни и любых участвующих в этой сфере лиц.

Далее Правительство РФ делает еще одно весьма любопытное признание: «ФИС ОКО создана в рамках исполнения государственного контракта № Ф-24-кс-2018 от 28 сентября 2018 г., дополнительное финансирование мероприятий по информатизации в связи с принятием законопроекта не потребуется» (там же», л. 4). Итак, прошел лишь год с момента принятия решения о создании ведомственной информационной системы, до внесения соответствующего проекта федерального закона остается еще четыре года (притом, что с формальной точки зрения неизвестно, будет данный проект принят или отклонен), а деньги на цифровизацию были выделены в таком количестве, что новая ГИС, если данный ПФЗ будет принят, не потребует дополнительного финансирования. Все это вызывает вопросы как к принимавшим решение о расходовании соответствующей суммы денег, так и к контролирующим органам.   

Авторы законопроекта планируют статью 97 Федерального закона от 29 декабря 2012 года №273-Ф3 "Об образовании в Российской Федерации" дополнить частью 3-1, согласно которой к мероприятиям по оценке качества образования, проводимым в рамках осуществления мониторинга системы образования, относятся национальные и международные сопоставительные исследования качества общего образования, а также иные мероприятия по оценке качества образования, перечень и порядок проведения которых определяются Правительством Российской Федерации. Здесь законодательно закрепляются международные сопоставительные исследования качества общего образования, о вреде которых отмечалось выше. При этом следует иметь в виду, что уже в действующей редакции ФЗ устанавливается, что независимая оценка качества подготовки обучающихся осуществляется также в рамках международных сопоставительных исследований в сфере образования в соответствии с критериями и требованиями российских, иностранных и международных организаций (ч. 3 статьи 95.1).

Статья 98 ФЗ дополняется частями 29-33 следующего содержания:

"29. В целях обеспечения проведения мероприятий по оценке качества образования и анализа их результатов федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, создается, модернизируется и эксплуатируется государственная информационная система "Федеральная информационная система оценки качества образования".

30. Государственная информационная система "Федеральная информационная система оценки качества образования" формируется посредством сбора, обработки и анализа сведений, предоставляемых на добровольной основе поставщиками информации.

31. Порядок формирования и ведения государственной информационной системы "Федеральная информационная система оценки качества образования", в том числе состав включаемых в нее сведений, порядок предоставления таких сведений поставщиками информации, порядок осуществления доступа к ним, а также порядок взаимодействия указанной государственной информационной системы с иными информационными системами и информационно- телекоммуникационными сетями, включая информационно-технологическую и коммуникационную инфраструктуры, используемые для предоставления государственных и муниципальных услуг, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

32. Поставщиками информации для размещения в государственной информационной системе "Федеральная информационная система оценки качества образования" являются организации, осуществляющие образовательную деятельность и принимающие участие в мероприятиях по оценке качества образования.

33. Пользователями государственной информационной системы "Федеральная информационная система оценки качества образования" являются федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации, осуществляющие образовательную деятельность, а также организация, подведомственная указанному федеральному органу исполнительной власти и уполномоченная им на ведение данной информационной системы».

Хотя ч. 30 и декларирует, что сведения во вновь создаваемую ГИС предоставляются на добровольной основе поставщиками информации, однако следует иметь в виду, что согласно ч. 32 поставщиками информации будут являться организации, осуществляющие образовательную деятельность и принимающие участие в мероприятиях по оценке качества образования. Из этого перечня следует, что если не всем, то большинству поставщиками информации можно просто приказать сверху передавать информацию в ГИС и, следовательно, ни о какой добровольности не может идти и речи. Теоретически возможен и другой вариант, когда за передачу информации будут установлены те или иные преференции, чтобы побудить поставщиков активно наполнять ГИС. Необходимо обратить внимание, что о согласии родителей на передачу в ГИС данных о своих детях ПФЗ даже не упоминает. Стоит вспомнить, что статья 6 Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ (ред. от 14.07.2022) "О персональных данных" в качестве условия обработки персональных данных указывает согласие субъекта персональных данных на обработку его персональных данных, а ч. 1 статьи 9 того же ФЗ недвусмысленно устанавливает, что «субъект персональных данных принимает решение о предоставлении его персональных данных и дает согласие на их обработку свободно, своей волей и в своем интересе». Персональными данными является любая информация, относящаяся к прямо или косвенно определенному или определяемому физическому лицу (субъекту персональных данных) (ст. 3 Федерального закона от 27.07.2006 N 152-ФЗ (ред. от 14.07.2022) "О персональных данных"). Статья 3 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ (ред. от 30.12.2020) "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" относит неприкосновенность частной жизни, недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия к принципам правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации. Можно предположить, что добровольно-принудительное согласие на обработку персональных данных будет являться основанием для наполнения очередного государственного информационного ресурса. Подобный подход фактически нарушает статьи 23 и 24 Конституции РФ, гарантирующие каждому право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну и не допускающие сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия. Поскольку право на неприкосновенность частной жизни относится к числу основных прав и свобод человека, оно является неотчуждаемым в силу ст. 17 Конституции РФ. Ее следующая статья определяет, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти. Здесь же мы видим, что неотчуждаемые права человека ставятся гораздо ниже интересов цифровизаторов.

Показательно, что и порядок ведения этой ГИС, в том числе состав включаемых в нее сведений, порядок предоставления таких сведений поставщиками информации, порядок осуществления доступа к ним устанавливает Правительством РФ, которое, как было сказано выше, устанавливает и порядок проведения мероприятий по оценке качества образования. Понятно, что когда в одних руках оказываются и проведения мероприятий по оценке качества образования, и обработка и анализ сведений о них, итоговая оценка качества образования будет такая, какая требуется. Хотя ч. 33 и ограничивает круг пользователей ГИС, однако практика давно показала, что абсолютно защищенных информационных систем не существует и всегда существует риск утечки информации. Не исключено, что далее содержащаяся в данной ГИС информация будет использоваться для разработки искусственным интеллектом т.н. «персональных траекторий развития» для каждого учащегося и, таким образом, установления над ним контроля начиная еще со школы.   

В связи с вышеизложенным просим принять все возможные меры для отклонения проекта федерального закона № 261070-8 «О внесении изменений в статьи 97 и 98 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" (в части создания государственной информационной системы "Федеральная информационная система оценки качества образования")», представляющий угрозу как образованию, так и правам и свободам граждан Российской Федерации.