Аналитическая справка по законопроекту № 40361-8

16 декабря 2020 года печально известные своими инициативами сенатор Российской Федерации А.А. Клишас и депутат Государственной Думы П.В. Крашенинников внесли в Государственную Думу РФ проект федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». 25.01.2022 г. Государственная Дума приняла законопроект в первом чтении и определила тридцатидневный срок представления поправок со дня принятия постановления до 23.02.2022 г. (https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8). Следует сразу отметить, что в настоящий момент существует действующий Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», последние изменения в который были внесены 30.12.2021 г. и никакой особой необходимости принимать новый объемный закон не существует. В своей Пояснительной записке авторы ПФЗ обосновать эту необходимость никак не смогли и ограничились ни к чему не обязывающим заявлением: «Проект федерального закона подготовлен в развитие положений Конституции Российской Федерации о единой системе публичной власти и направлен на совершенствование организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Пояснительная записка к проекту федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», л. 1).

В самом начале законопроекта в ст. 1 А.А. Клишас и П.В. Крашенинников предлагают следующее определение местного самоуправления: «Местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации форма самоорганизации граждан в целях самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения) в пределах полномочий, предусмотренных в соответствии с Конституцией Российской Федерации настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами». Однако в ст. 1 действующего ФЗ оно определяется следующим образом: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». В ч. 1 той же статьи особо подчеркивается, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Достаточно сравнить оба этих определения, чтобы увидеть, что А.А. Клишас с П.В. Крашенинниковым хотят резко снизить значение местного самоуправления. Под их пером из формы осуществления народом своей власти оно превращается в некую форму самоорганизации граждан, а из одной из основ конституционного строя Российской Федерации – лишь в признаваемую и гарантируемую Конституцией форму этой самоорганизации. Про учет исторических и иных местных традиций речи вообще не идет. Истинная цель предлагаемых изменений нам, разумеется, не известна, однако объективно они ведут к усилению полицейского государства и уменьшения роли местного самоуправления. Зато разработчики законопроекта в неприкосновенности сохранили положение о правах иностранцев, содержащееся в ч. 1 ст. 3 ФЗ, которое они включили в ч. 2 ст. 2 своего ПФЗ: «Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации». Из п. 10 ч. 1 ст. 21 следует, что в соответствии с международным договором Российской Федерации иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления РФ. Данное положение также содержится в п. 8 ч. 6 ст. 35 действующего ФЗ.

Ухудшает положение муниципальных образований и П. 7 ст. 4 ПФЗ: «Возложение на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами». В действующем ФЗ аналогичная норма гласит: «Возложение на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий, не допускается» (п. 4 ст. 18). Определенную озабоченность вызывает и статья 12 ПФЗ, посвященная преобразованию муниципальных образований, в том числе путем объединения муниципальных образований по инициативе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти. Она позволяет проводить их укрупнение, продолжая ведущуюся с советских времен политику ликвидации «неперспективных деревень», нанесшую огромный вред нашей стране.

Ухудшает положение представительного органа муниципального образования и п. 1 ч. 1 статьи 17 ПФЗ, согласно которой его полномочия прекращаются досрочно в случае вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске. В действующем ФЗ такое положение отсутствует. Еще одним нововведением стала ч. 18 ст. 19, призванная теснее привязать глав муниципальных образований к власти соответствующего субъекта РФ: «В соответствии с принципом единства системы публичной власти глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, одновременно замещает государственную должность субъекта Российской Федерации и муниципальную должность». С другой стороны, вводится новое основание для удаления главы муниципального образования в отставку - систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления (п. 6 ч. 3 ст.21 ПФЗ).

Как следует из самого названия статьи 32 ПФЗ «Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» их полномочия сужаются по сравнению с действующим ФЗ, статья 17 которого называется «Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения». Мы видим, что вопросы местного значения, которыми занимается местное самоуправление, разработчики законопроекта хотят свести лишь к вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Однако изменения не ограничиваются только этим. Если действующий ФЗ наделяет органы местного самоуправления полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом "О теплоснабжении" и полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Федеральным законом "О водоснабжении и водоотведении" (пп. 4.2 и 4.3 ч. 1 статьи 17), то, согласно п. 1 ч. 2 статьи 32 ПФЗ, законом субъекта Российской Федерации за органами местного самоуправления могут закрепляться полномочия по организации в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации. Но если эти, имеющие жизненно важное значение для населения, полномочия могут закрепляться за органами местного самоуправления законом субъекта РФ, то, по логике законопроекта, они могут и не закрепляться. П. 6.1 ч. 1 статьи 17 ФЗ к числу полномочий органов местного самоуправления относит разработку и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации. В соответствующем месте ПФЗ это положение исчезло – очевидно, по мысли его авторов, никакое развитие систем коммунальной инфраструктуры и социальной инфраструктуры на местах не требуется. Зато они поспешили отнести к числу полномочий органов местного самоуправления «разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории муниципального образования, местного традиционного народного художественного творчества, реализацию прав коренных малочисленных народов и других национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов» (п. 18 ч. 1 статьи 32 ПФЗ). Если относительно коренных малочисленных народов вопросов нет, то под неопределенное понятие «других национальных меньшинств» при желании можно подвести любые общины мигрантов, задачу обеспечения социальной и культурной адаптации также хотят возложить на органы местного самоуправления, очевидно, за счет жителей. Другим нововведением стал п. 23 той же статьи ПФЗ, относящий к числу полномочий организацию и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в муниципальном образовании.

К полномочиям, которые лишь могут закрепляться за органами местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования; разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры, программ комплексного развития социальной инфраструктуры муниципального образования; обеспечение проживающих в муниципальном образовании и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; организация мероприятий по охране окружающей среды; создание условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов. Показательно, что к этой же категории возможных, но не обязательных полномочий относится и организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется
органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях (п. 9 ч. 2 статьи 32 ПФЗ). Следующий пункт данной статьи к категории возможных полномочий причисляет осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья. Ч. 3 данной статьи устанавливает, что если предусмотренные частью 2 настоящей статьи полномочия, не отнесены в соответствии к полномочиям органов местного самоуправления, то являются перераспределенными полномочиями и исполняются органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Тенденция к дальнейшему ограничению возможности народа на местах повлиять на свою судьбу относится и попытка сужения значения референдума. Если действующий ФЗ устанавливает, что он проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения (ст. 22), то Клишас с Крашенинниковым хотят узаконить такое определение: «Местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» (ст. 42 ПФЗ). У народа хотят отнять возможность непосредственно самому решать любые вопросы местного значения, какие ему представляются необходимыми, оставив возможность проводить референдум только в целях решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Аналогичным образом ограничивается и территориальное общественное самоуправление, которому также хотят предписать заниматься исключительно вопросами непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (ст. 45 ПФЗ), вместо осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения, как это определяет действующее законодательство (ст. 27 ФЗ). Точно такое же изменение коснулось и собрания граждан, которое ст. 48 ПФЗ хотят ограничить вопросами непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, а не обсуждением вопросов местного значения (ст. 29 ФЗ). Это же изменение мы наблюдаем и в ст. 49 ПФЗ, касающейся инициативных проектов, хотя там допускаются и иные вопросы. Только о вопросах непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в связи с местным референдумом говорится в ст. 56 ПФЗ. Что же касается схода граждан, то, по мысли авторов ПФЗ, он может собираться только для самообложения граждан и для выдвижения кандидатуры старосты сельского населенного пункта или досрочного прекращения полномочий (ст. 44 ПФЗ).
Если уж принимать новый ПФЗ, то, с учетом неоднократных совершений мигрантами различных резонансных преступлений, представляется важным наделить население правом самому решать вопросы пребывания мигрантам на своей территории. С этой целью в законопроект необходимо внести следующие изменения:
1) ч. 1 статьи 42 ("Местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения") дополнить словами "и других вопросов, представляющих интерес для постоянно проживающих на территории данного муниципального образовании граждан РФ", а также дополнить эту же статью ч. 15 следующего содержания: "Граждане РФ имеют право на местном референдуме разрешить или запретить пребывание (проживание) на территории своего муниципального образовании иностранных граждан или лиц без гражданства. Отсутствие выраженного на местном референдуме запрещения пребывания (проживания) этих лиц не означает разрешения для иностранных граждан или лиц без гражданства пребывать (проживать) на территории данного муниципального образования. В случае ухудшения криминогенной обстановки постоянно проживающие на территории данного муниципального образования граждане РФ имеют право ограничить пребывание (проживание) на территории своего муниципального граждан РФ, родившихся в других регионах РФ"
2) ч. 1 статьи 44 (Сход граждан) дополнить п. 4 "для решения других вопросов, представляющих интерес для постоянно проживающих на территории данного населенного пункта граждан РФ". Дополнить эту статью ч. 2-1: "Сход граждан для решения вопросов, предусмотренных частью 15 статьи 42 настоящего Федерального закона применительно к территории данного населенного пункта представительный орган муниципального образования обязан созвать по инициативе группы жителей соответствующей части территории населенного пункта численностью не менее 10 человек".

Зато в полной неприкосновенности Клишас и Крашенинников оставили недавнее изменение, сделанное в ФЗ для того, чтобы еще больше загнать население в электронно-цифровой концлагерь. Согласно п. 6 ч. 7 ст. 46 ПФЗ, в случае проведения опроса граждан с использованием официального сайта муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", все его участники подлежат идентификации (аналогичная норма была введена в 2020 г. в ст. 31 ФЗ). На это же направлена и статья 52 ПФЗ, описывающая порядок обнародование муниципальных правовых актов. Чч. 3 и 4 этой стать устанавливают: «3. Официальным опубликованием муниципального правового акта, в том числе соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании, или первое размещение (опубликование) в сетевом издании.

4. В случае если первое размещение (опубликование) муниципальных правовых актов осуществляется в сетевом издании, в муниципальном образовании в соответствии с Федеральным законом об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивается создание одного или нескольких пунктов подключения к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", доступных для их использования неограниченным кругом лиц без дополнительных технических средств».

Ч. 7 ст. 51 ПФЗ сохраняет прежнее положение ФЗ, когда оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности и местных бюджетов. При этом полностью игнорируется возможность того, что проекты муниципальных нормативных правовых актов могут привести к возникновению необоснованных расходов простых жителей. В отличие от субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности их положение, судя по всему, совершенно не интересует авторов ПФЗ.

Как видим, новый законопроект А.А. Клишаса и П.В. Крашенинникова носит реакционный характер, ухудшающий права местного самоуправления и граждан даже по сравнению с действующим ФЗ. Подписывайтесь на наши ресурсы: