Аналитика по проекту перевода документов об образовании в электронный вариант

Аналитическая справка по проекту постановления Правительства Российской Федерации «О проведении эксперимента по формированию цифровых документов об образовании посредством модуля «Единый реестр цифровых документов об образовании» Федеральной информационной системы «Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) квалификации, документах об обучении»»

13 мая 2021 года Правительство РФ опубликовало проект постановления Правительства Российской Федерации «О проведении эксперимента по формированию цифровых документов об образовании посредством модуля «Единый реестр цифровых документов об образовании» Федеральной информационной системы «Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) квалификации, документах об обучении»» (https://regulation.gov.ru/projects#npa=115849). Общественное обсуждение этого проекта завершается 14 июня 2021 г. Понять причину очередного зуда экспериментаторства власти помогает Пояснительная записка: «Основой концепции цифровых документов об образовании является идея перехода к использованию реестровой модели документов об образовании. На завершающих этапах внедрения ЕР ЦДО (Единого реестра цифровых документов об образовании) в постоянную эксплуатацию предполагается оценка целесообразности расширения перечня документов, включаемых в ЕР ЦДО» (Пояснительная записка к проекту постановления Правительства Российской Федерации «О проведении эксперимента по формированию цифровых документов об образовании посредством модуля «Единый реестр цифровых документов об образовании» Федеральной информационной системы «Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) квалификации, документах об обучении»», л. 1). Замыслы этого перехода Правительство РФ вынашивало уже давно. Планы в этом направлении им были озвучены еще в 2016 году: «В России в течение нескольких лет будет проведена работа по отказу от бумажных версий документов для граждан и бизнеса и переходу на реестровую модель, сказал заместитель министра экономического развития Савва Шипов. Документы об образовании, лицензировании, регистрации транспортных средств госорганы будут запрашивать не у граждан, а друг у друга.

Смысл реестровой модели «заключается в том, чтобы отказаться вообще от бумаг, которые выдаются по результатам госуслуг», объясняет Шипов: «Бумага не нужна, если есть запись в реестре».

«Наша задача на 2016–2017 год — выйти с предложением, в том числе законодательным, о том, чтобы уменьшить количество документов условно личного хранения», — сказал Шипов. Речь идет о документах об образовании (предусматривается создание единой информационной базы), документах ЗАГС, документах по медико-социальной экспертизе, транспортным средствам, перечислил замминистра. Также в перспективе предлагается отказаться от бумажных справок о составе семьи, выписок из домовой книги и квартирных карточек — указанные документы предлагается заменить межведомственными запросами. По словам Шипова, данная работа очерчивается горизонтом нескольких лет. (…) В первую очередь отмена бумажных версий документов коснется услуг лицензирования, регистрационных документов на транспортные средства, регистрации по месту пребывания и выдачи результатов санэпидэкспертизы. (…) «Это действительно необходимо, потому что такая система предоставления данных на бумаге не позволяет нормально работать никому», — резюмировал замминистра. По его словам, электронные документы стали надежнее их бумажных версий». (В РОССИИ В ТЕЧЕНИЕ НЕСКОЛЬКИХ ЛЕТ БУДЕТ ПРОВЕДЕНА РАБОТА ПО ОТКАЗУ ОТ БУМАЖНЫХ ВЕРСИЙ ДОКУМЕНТОВ ДЛЯ ГРАЖДАН И БИЗНЕСА И ПЕРЕХОДУ НА РЕЕСТРОВУЮ МОДЕЛЬ). Почему столько веков различные государства нормально функционировали с системой предоставления данных на бумаге, а нынешняя власть с ней нормально работать никак не может, замминистра не объяснил. Тем не менее, деятельность в этом направлении началась, примером чего стал Федеральный закон от 27.12.2019 N 478-ФЗ (ред. от 24.04.2020) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части внедрения реестровой модели предоставления государственных услуг по лицензированию отдельных видов деятельности". Очередь теперь дошла и до образования.

Как сказано в Пояснительной записке, «Эксперимент направлен на развитие инфраструктуры электронного правительства, на внедрение сквозных платформенных решений в государственное управление, на возможность формирования
в цифровом виде и последующего использования в соответствующих жизненных ситуациях документов об образовании граждан Российской Федерации.

Эксперимент позволит использовать данные, получаемых в ходе функционирования новой системы формирования и выдачи документов об образовании для Национальной системы управления данными (далее - НСУД), в том числе при принятии управленческих решений в социально-экономических сферах деятельности государства» (Пояснительная записка к проекту постановления Правительства Российской Федерации «О проведении эксперимента по формированию цифровых документов об образовании посредством модуля «Единый реестр цифровых документов об образовании» Федеральной информационной системы «Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) квалификации, документах об обучении»», л. 1).

Данный эксперимент будет проводиться с 20 июня 2021 г. по 31 декабря 2021 г. В ходе его будут формироваться цифровые документы об образовании посредством разрабатываемого макета модуля «Единый реестр цифровых документов об образовании» (далее – ЕР ЦДО) федеральной информационной системы «Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) квалификации, документах об обучении» (далее – ФИС ФРДО) в рамках реализации суперсервиса «Цифровые документы об образовании онлайн» и размещения в личном кабинете гражданина, расположенном в федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (далее - эксперимент, личный кабинет в ЕПГУ) (п. 1 проекта постановления). Непременным элементом является ЕСИА, обеспечивающая санкционированный доступ участников информационного взаимодействия (граждан-заявителей и должностных лиц органов исполнительной власти) к информации, содержащейся в государственных информационных системах и иных информационных системах. Реализовывать суперсервис «Цифровые документы об образовании онлайн» (далее – суперсервис) будут государственные образовательные организации высшего образования, согласно перечню в приложении к Положению об эксперименте. Согласно ему в эксперименте будут участвовать пять ВУЗов:

1.      Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Санкт-Петербургский политехнический университет Петра Великого».

2.      Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б.Н. Ельцина».

3.      Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Российский университет транспорта РУТ (МИИТ)».

4.      Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Московский государственный технический университет имени Н.Э. Баумана (национальный исследовательский университет)».

5.      Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Тольяттинский государственный университет».

Поскольку речь идет о ВУЗах, логично предположить, что будут формироваться цифровые документы о высшем образовании, однако в п. 2 проекта постановления говорится о формировании и размещении в личном кабинете в ЕПГУ цифровых документов об образовании (аттестатов об основном общем и среднем общем образовании). О том, что это не случайная опечатка, убеждает п. 4 проекта постановления, в котором Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки поручается «обеспечить формирование в ЕР ЦДО цифровых документов об образовании (аттестатов об основном общем и среднем общем образовании) (далее – цифровой документ об образовании)». Пп. «в» п. 5 Положения о проведении эксперимента, утверждаемого проектом постановления, поручает Министерству просвещения Российской Федерации совместно с Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки обеспечить формирование образовательными организациями, участвующими в эксперименте, аттестатов об основном общем и о среднем общем образовании граждан Российской Федерации в ЕР ЦДО.

Положение о проведении эксперимента определяет цифровой документ об образовании, как «элемент ЕР ЦДО, содержащий набор сведений, необходимый и достаточный для удостоверения уровня образования, полученного физическим лицом, и/или присвоенной ему квалификации по завершении обучения в конкретной организации, осуществляющей образовательную деятельность». «Единый реестр цифровых документов об образовании» (ЕР ЦДО) – это «разрабатываемый макет модуля федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении», обеспечивающая выполнение процедур формирования, хранения и использования цифровых документов об образовании в соответствии с описанием целевого состояния суперсервиса «Цифровые документы об образовании онлайн»». Согласно п. 4 Положения, формирование цифрового документа об образовании осуществляется организацией, осуществляющей образовательную деятельность, проводившей обучение обладателя цифрового документа об образовании, внесение в ЕР ЦДО сведений, являющихся составляющими цифрового документа об образовании, осуществляется организациями, осуществляющими образовательную деятельность, через личные кабинеты, организованные в ЕР ЦДО.

Состав сведений, используемых для формирования цифровых документов об образовании, включает в себя:

- реквизиты цифрового документа об образовании (тип документа, уровень полученного образования, дата завершения формирования цифрового документа об образовании в ЕР ЦДО (по аналогии с датой выдачи документа об образовании в бумажном виде), идентификационные параметры цифрового документа об образовании (присваиваются документу в ЕР ЦДО));

- сведения о выпускнике, обладателе цифрового документа об образовании (фамилия, имя, отчество (при наличии), дата рождения, пол, информацию о СНИЛС, гражданство);

- сведения об организации, осуществляющей образовательную деятельность, формирующей цифровой документ об образовании (наименовании организации (полное и краткое), информацию об организационно-правовой форме организации, ОГРН, КПП, ИНН, сведения о лицензии на ведение образовательной деятельности, сведения о государственной аккредитации образовательной деятельности);

- сведения об освоенной образовательной программе;

- сведения о результатах освоения образовательной программы выпускником (в соответствии с порядком заполнения, учета и выдачи документов установленным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере);

- сведения о локальных актах образовательной организации, подтверждающих прохождение обучение выпускника (о зачислении, об отчислении из образовательной организации, в связи с получением образования (завершением обучения));

- информация о согласии выпускников или родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся на получение цифрового документа об образовании и на дальнейшее использование цифрового документа об образовании в цифровом виде.

Согласие подразумевает добровольность и пп. «г» п. 5 Положения даже предусматривает, что образовательные организации обеспечивают «оформление документа об образовании на бумажном носителе, в случае отказа гражданина от предоставления согласия на обработку своих персональных данных». Предоставление альтернативы можно было бы приветствовать, однако хорошо известная в различных областях нашей жизни практика превращения добровольного согласия в добровольно-принудительное может проявиться и в этой сфере.

Как следует из п. 5 Положения, многие ключевые элементы эксперимента еще не готовы и будут дорабатываться в ходе его проведения. Так, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки обеспечивает доработку ФИС ФРДО в части создания макета модуля ЕР ЦДО. Организует процедуру формирования цифрового документа об образовании:

- обеспечивает образовательную организацию доступом к разрабатываемому макету модуля ЕР ЦДО, позволяющему образовательной организации вносить сведения, используемые для формирования цифровых документов об образовании; - присваивает набору данных, сформированному в ЕР ЦДО образовательной организацией статуса действующего цифрового документа об образовании;

- проведение автоматизированной проверки путем информационного взаимодействия с соответствующими информационными системами наличия у организации, сформировавшей документ об образовании, действующей лицензии на осуществление образовательной деятельности на дату завершения обладателем документа обучения в указанной организации;

- проведение автоматизированной проверки путем информационного взаимодействия с соответствующей информационной системой о наличии государственной аккредитации образовательной деятельности по образовательной программе, по которой проходил обучение обладатель документа.

Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации должно обеспечить:

- доработку личного кабинета пользователя ЕПГУ обладателей цифрового документа;

- оповещение ЕПГУ обладателя документа о готовности указанного документа;

- ознакомление обладателя документа посредством личного кабинета ЕПГУ с содержанием сформированного цифрового документа об образовании;

- подтверждение обладателем документа посредством личного кабинета ЕПГУ своего согласия на дальнейшее использование документа об образовании в цифровом виде;

- формирует уведомление в случае обнаружения неточностей обладателя документа ЕРЦДО;

- направление ЕПГУ в ЕР ЦДО посредством СМЭВ информации об успешном выполнении процедуры получения цифрового документа об образовании его обладателем.

Министерство просвещения Российской Федерации совместно с Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки обеспечивают формирование образовательными организациями, участвующими в эксперименте, аттестатов об основном общем и о среднем общем образовании граждан Российской Федерации в ЕР ЦДО.

Образовательные организации обеспечивают:

- прохождение регистрации в личных кабинетах разрабатываемого макета модуля ЕР ЦДО;

- инициализацию процедуры получения цифрового документа об образовании, по завершению обладателем документа обучения в указанной организации;

- подтверждение выпускниками обладателями цифровых документов об образовании или родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся, согласия на дальнейшее использование документа об образовании в цифровом виде;

- формирование с помощью функционала личного кабинета разрабатываемого макета модуля ЕР ЦДО реквизитов цифрового документа об образовании, в соответствии с пунктом 5 Правил эксперимента;

- в случае получения запроса от ЕР ЦДО на верификацию представленных в соответствии с пунктом 5 Правил об эксперименте сведений, проверку реквизитов цифрового документа об образовании и в случае необходимости корректировку данных. Направление в ЕР ЦДО соответствующего уведомления.

Несмотря на то, что нынешний эксперимент касается только пяти ВУЗов, проект данного нормативного акта вызывает серьезные опасения. Нет ни малейшего сомнения в том, что если эксперимент будет признан удачным, он будет распространен и на другие ВУЗы и в этом случае будет неизвестно, сохранится ли даже на бумаге принцип альтернативности. Поскольку в тексте проекта говорится об аттестатах об основном общем и о среднем общем образовании, то рано или поздно в «цифру» будут переводить и документы об образовании всех школьников. П. 3 Положения о проведении эксперимента провозглашает: «Целью эксперимента является создание и апробация механизма формирования цифровых документов об образовании для последующего использования их в различных жизненных ситуациях». Каких именно ситуациях, не уточняется. Как сказано в Пояснительной записке, «разработанную в ходе данного эксперимента нормативную и методологическую базу планируется использовать для обеспечения полномасштабного внедрения принципов использования цифровых документов об образовании» (Пояснительная записка к проекту постановления Правительства Российской Федерации «О проведении эксперимента по формированию цифровых документов об образовании посредством модуля «Единый реестр цифровых документов об образовании» Федеральной информационной системы «Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) квалификации, документах об обучении»», л. 1-2). Нет необходимости говорить о том, что цифровизация в этой области опасна. Случайный сбой или целенаправленная атака может моментально привести к тому, что окончившие то или иное учебное заведение граждане не смогут подтвердить факт получения соответствующего образования. Отказавшиеся от традиционного бумажного документа люди автоматически становятся зависимы от электронной системы и будут вынуждены в дальнейшем исполнять все устанавливаемые ею требования. Как уже отмечалось выше, цифровые документы об образовании будут включать в себя и персональные данные гражданина, которые могут быть похищены как обычными мошенниками, так и представителями иностранных спецслужб. Обязательно также следует помнить, что данный эксперимент является лишь частью гораздо более обширных планов по внедрению реестровой модели. Если он пройдет успешно, то, как говорил заместитель министра экономического развития Савва Шипов, эта модель будет распространена и на документы ЗАГСа, документы по медико-социальной экспертизе, регистрации транспортных средств. Идеалом является «отказаться вообще от бумаг, которые выдаются по результатам госуслуг». Понятно, что достичь этого идеала без принуждения в той или иной форме не получится. Если это произойдет, то все граждане РФ окажутся во многом бесправными, зависимыми от государственных информационных систем и лишенными возможности самостоятельно доказать те или иные юридически значимые факты.

В связи с вышеизложенным считаем, что данный проект представляет угрозу правам и свободам граждан Российской Федерации и национальной безопасности. Все желающие могут высказать свои замечания по проекту на его странице https://regulation.gov.ru/projects#npa=115849.