Правительство России разместило для общественного обсуждения проект постановления «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2011 г. № 797", которым предлагается внести изменения в правила взаимодействия федеральных органов власти и многофункциональных центров.
Проект предусматривает разработку планов по переводу очных обращений граждан в МФЦ, а также допускает определение государственных услуг, которые будут предоставляться в проактивном и/или исключительно электронном виде. При этом в МФЦ по таким услугам может сохраниться только информирование граждан.
ОУЗС разобралось, создаёт ли проект риски для личного обращения, подачи документов на бумаге и получения бумажного результата, а также какие гарантии необходимо закрепить, чтобы цифровизация не превратилась в отказ гражданам, не имеющим возможности или желания пользоваться электронными сервисами.
1. Основная проблема — сочетание МФЦ и «исключительно электронной формы»
Ключевая поправка предлагается в подпункте «д» пункта 2 постановления № 797:
определить перечень государственных услуг … которые будут предоставляться в упреждающем (проактивном) режиме и (или) исключительно в электронном виде, информирование по которым осуществляется в многофункциональных центрах.
Формально здесь отсутствует запрет на посещение МФЦ. Но из нормы следует, что по некоторым услугам МФЦ может только информировать, тогда как заявление, согласие, подтверждение личности, подписание документов, получение результата и последующее обжалование будут происходить в электронном контуре.
Это принципиально меняет смысл МФЦ. МФЦ по Федеральному закону № 210-ФЗ является не интернет-терминалом, а участником предоставления государственных и муниципальных услуг. В число функций МФЦ входят, в частности:
См. статьи 15 и 16 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ:
consultant.ru/document/cons_doc_LAW_103023
Поэтому постановление № 797 не должно толковаться как основание для замены приема граждан в МФЦ их перенаправлением к терминалу, компьютеру или порталу государственных услуг.
2. Риск нарушения права на равный доступ к государственным услугам
Конституционная проблема проекта связана прежде всего со статьями 19, 39, 45 и 46 Конституции Российской Федерации:
Цифровая модель по умолчанию может фактически разделить граждан на две группы:
Ко второй группе относятся:
Если таким гражданам остается только самостоятельное электронное обращение, равенство доступа становится формальным. Наличие МФЦ в населенном пункте само по себе не означает доступность услуги, если специалист МФЦ не принимает бумажные документы и не совершает необходимые юридически значимые действия от имени либо с участием заявителя.
Подход к этому риску соответствует позиции ОУЗС о недопустимости подмены права на получение услуги обязанностью пользоваться цифровым сервисом. ОУЗС отдельно указывает на риск превращения МФЦ в «точку сопровождения цифровых процедур», а также на необходимость реальной, а не декларативной доступности бумажного подтверждения:
ouzs.ru/news/analiz-pp-pravitelstva-rf-o-primenenii-messendzhera-max-v-mfts-i-perevodu-chasti-goslug-tolko-v-ts
3. Проект допускает цифровое исключение, но не устанавливает защитный механизм
В проекте отсутствуют нормы, которые прямо закрепляли бы:
При этом проект разрешает определять услуги как предоставляемые «исключительно в электронном виде». Это словосочетание является наиболее опасным. Оно может быть истолковано правоприменителем как возможность отказать гражданину в бумажной подаче даже тогда, когда МФЦ физически функционирует.
Минимально необходимая оговорка должна иметь примерно следующий смысл:
Установление предоставления государственной услуги в электронном виде не может ограничивать право заявителя на обращение лично, через представителя или посредством подачи документов на бумажном носителе, если иное прямо не установлено федеральным законом. Многофункциональный центр обязан принять такое обращение, оказать содействие в его переводе в электронную форму и выдать заявителю документ, подтверждающий прием заявления.
Без такой нормы подзаконный акт создает риск фактического ограничения прав, даже если формально он лишь регулирует взаимодействие органов и МФЦ.
4. Подзаконное постановление не должно сужать права, установленные федеральным законом
Проект является постановлением Правительства, то есть подзаконным нормативным актом. Он не может отменять или ограничивать права граждан, предоставленные федеральным законом.
Особенно важно сопоставить проект со статьей 7 Федерального закона № 210-ФЗ. Этот закон закрепляет требования к взаимодействию с заявителем и предусматривает ситуацию, когда документы могут быть представлены на бумажном носителе и преобразованы МФЦ в электронную форму.
Статья 16 Федерального закона № 210-ФЗ прямо предусматривает:
Следовательно, формула «исключительно в электронном виде» должна быть ограничена федеральным законом и не может автоматически означать:
Иное толкование создало бы внутреннее противоречие между постановлением № 797 и Федеральным законом № 210-ФЗ.
5. Риск превращения бумажного результата в вторичный и необязательный документ
Проект не регулирует этот вопрос достаточно четко. Между тем в цифровой модели уже возникает проблема: электронный документ объявляется основным, а бумажный документ рассматривается только как подтверждение его содержания.
ОУЗС справедливо обращает внимание на риск модели, при которой бумага становится производной от цифровой записи и выдается только:
Такая конструкция может быть приемлемой только при одновременном выполнении трех условий:
Фраза «при наличии технической возможности» без резервного порядка является правовой неопределенностью. Она позволяет фактически отказать в бумажном документе под предлогом сбоя, отсутствия оборудования, интеграции или доступа к информационной системе.
В проекте необходимо закрепить:
Отсутствие технической возможности формирования или выдачи электронного документа не является основанием для отказа в приеме заявления, предоставлении услуги или выдаче результата на бумажном носителе. В таком случае орган обязан применить резервный бумажный порядок.
6. Анализ исключения услуг Росимущества и Роспотребнадзора
Проект исключает из перечня:
Само исключение услуги из перечня услуг, предоставляемых через МФЦ, не означает автоматически отмену права на обращение в государственный орган. Но проект не объясняет:
Особое внимание требуется к уведомлениям о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности. Если федеральный закон действительно установил для конкретного уведомления исключительно электронную форму, постановление № 797 не может самостоятельно вернуть бумажную форму. Но даже при обязательной электронной форме государство должно обеспечить альтернативный канал доступа:
Для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей отсутствие МФЦ-канала может повлечь не только бытовые неудобства, но и риск пропуска срока уведомления, административной ответственности и невозможности доказать своевременность обращения.
7. Риски по социальным и пенсионным услугам
Проект затрагивает услуги, связанные с:
Это услуги, по которым особенно опасно ограничивать гражданина цифровым каналом. Их получатели нередко находятся в уязвимом положении и могут объективно нуждаться в помощи специалиста.
Например, для инвалида регистрация сведений о транспортном средстве может быть связана с доступом к парковочным льготам и иным мерам поддержки. Ошибка в цифровой записи может привести к отказу в льготе, штрафу, невозможности подтвердить право на парковку или необходимости неоднократного обращения в разные органы.
По услугам ТСР и протезно-ортопедических изделий ошибка в заявлении, пропуск срока или сбой информационной системы может непосредственно повлиять на обеспечение средствами реабилитации. В этой сфере должны быть предусмотрены:
Для ежегодной семейной выплаты цифровой барьер может привести к тому, что семья, имеющая право на выплату, не сможет ее реализовать только из-за отсутствия технической возможности или навыков.
8. Проблема чрезмерной передачи регулирования Минэкономразвития
Проект предусматривает методику расчета показателя, утверждаемую Министерством экономического развития Российской Федерации. При этом в самом постановлении не установлены:
Получается, что существенные условия доступа к государственным услугам могут быть определены ведомственной методикой, не являющейся федеральным законом. Это создает риск делегирования вопроса, затрагивающего права граждан, без достаточных законодательных ограничений.
Методика должна регулировать только расчет показателей, но не определять, кому и в какой форме доступна услуга. Решение о невозможности бумажной подачи должно приниматься только федеральным законом и лишь в исключительных случаях.
9. Проактивный режим: риск автоматического формирования юридически значимых решений
Проект объединяет в одной норме проактивное предоставление услуг и исключительно электронную форму.
Проактивный режим сам по себе может быть полезным, но он несет риски:
Для проактивных услуг необходимо закрепить:
10. Персональные данные и цифровая идентичность
ОУЗС рассматривает цифровизацию также через призму защиты:
Для рассматриваемого проекта это особенно важно, поскольку затрагиваются сведения:
В проекте отсутствуют требования к:
Отсутствие цифрового согласия или отказ от использования дополнительного цифрового сервиса не должны автоматически означать отказ в государственной услуге, если сама услуга может быть предоставлена на основании закона иным способом.
11. Внутренние дефекты текста проекта
В проекте имеются технические и юридико-лингвистические проблемы, которые необходимо устранить до принятия:
При затрагивании прав граждан такие дефекты нельзя считать несущественными: они могут привести к разной практике в субъектах Российской Федерации.
12. Недостатки пояснительной записки
Пояснительная записка утверждает, что проект не повлечет негативных социальных и иных последствий. Это утверждение недостаточно обосновано.
В записке одновременно говорится:
Однако перевод приема граждан в МФЦ и цифровой формат неизбежно требует:
Поэтому вывод об отсутствии расходов и негативных последствий не подтвержден расчетами.
Фраза о том, что анализ правоприменительной практики «не представляется возможным», также не может заменять оценку рисков. При отсутствии практики необходимо проводить предварительную оценку воздействия на:
13. Что необходимо изменить в проекте
С учетом обозначенных рисков целесообразно предложить следующие поправки.
1. Закрепить право выбора формы обращения
В подпункт «д» пункта 2 постановления № 797 следует добавить норму:
Определение государственной услуги как предоставляемой в электронном виде не ограничивает право заявителя обратиться лично, через представителя либо посредством подачи документов на бумажном носителе, если иное прямо не установлено федеральным законом.
2. Запретить превращение МФЦ в пункт только информирования
Добавить:
При предоставлении государственной услуги в электронном виде многофункциональный центр обеспечивает прием заявления и документов на бумажном носителе, создание электронных дубликатов, направление заявления в уполномоченный орган, информирование о ходе предоставления услуги и выдачу результата по выбору заявителя.
3. Обеспечить бумажный результат
Добавить:
По требованию заявителя результат предоставления государственной услуги выдается на бумажном носителе бесплатно. Отсутствие у заявителя учетной записи на Едином портале государственных и муниципальных услуг, электронной подписи, смартфона, электронной почты или доступа к Интернету не является основанием для отказа в предоставлении услуги.
4. Установить резервный порядок
Добавить:
Техническая неисправность информационной системы, отсутствие межведомственного взаимодействия, сбой электронной подписи или отсутствие технической возможности не являются основанием для отказа в приеме заявления или предоставлении услуги. В указанных случаях применяется резервный порядок приема и рассмотрения документов на бумажном носителе.
5. Защитить уязвимые категории
Предусмотреть обязательный альтернативный порядок для:
6. Уточнить проактивный режим
Установить, что проактивное предоставление не отменяет право гражданина:
7. Установить переходный период
До окончания переходного периода должны одновременно действовать:
8. Провести дополнительную оценку
До принятия проекта необходимо провести:
Итоговое заключение
В представленном виде проект является концептуально рискованным. Он не ликвидирует МФЦ напрямую, но закладывает возможность уменьшить их роль до консультационной и одновременно перевести отдельные социально значимые услуги в режим «исключительно электронного» предоставления.
Наиболее существенные риски:
Принципиальная позиция для общественного обсуждения может быть сформулирована так:
Перевод государственных услуг в электронную форму допустим только как дополнительный способ взаимодействия с гражданином. Он не может отменять право на личное обращение, подачу документов на бумажном носителе, получение бумажной расписки и бумажного результата. МФЦ должны сохраняться как полноценный канал приема и предоставления услуг, а не как место информирования о необходимости самостоятельно пользоваться цифровыми платформами.
Источники для проверки правовой позиции:
Все заходим на сайт https://regulation.gov.ru/projects/169733/ и направляем замечания разработчикам проекта через форму общественного обсуждения на портале и в адрес разработчиков по электронной почте KolomoetsEV@economy.gov.ru. Сопроводительное письмо + текст поправок либо текстом либо прилагайте файлом => СКАЧАТЬ
СОПРОВОДИТЕЛЬНОЕ:
Уважаемые коллеги!
В рамках процедуры общественного обсуждения, предусмотренной Правилами раскрытия информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851, а также с учетом положений Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» направляю замечания и предложения к проекту постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2011 г. № 797». Подробные предложения с конкретными редакциями поправок прилагаются к настоящему обращению отдельным файлом на 12 страницах.
Прошу зарегистрировать настоящее обращение и приложенные к нему предложения в установленном порядке, рассмотреть каждую предложенную поправку по существу и отразить результаты рассмотрения в материалах общественного обсуждения. Направленные замечания непосредственно относятся к предмету проекта и касаются порядка работы МФЦ, приема заявлений и документов, сохранения личного обращения граждан, бумажного документооборота и получения результатов государственных услуг.
Предлагаемые поправки не направлены на отказ от цифровых государственных услуг и не препятствуют развитию электронного взаимодействия. Их целью является обеспечение соответствия проекта Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», сохранение за МФЦ полноценной функции приема заявлений и документов, включая документы на бумажном носителе, а также недопущение ситуации, при которой МФЦ фактически превращаются только в пункты информирования граждан о необходимости самостоятельно пользоваться электронными сервисами.
Прошу учесть, что разработчик вправе не согласиться с отдельными предложениями, однако такое решение должно быть принято по результатам их содержательного рассмотрения и мотивировано по каждому отклоненному предложению. Общая ссылка на цифровую трансформацию, удобство электронных сервисов, отсутствие сложившейся правоприменительной практики или отсутствие дополнительных бюджетных ассигнований не может заменять указание конкретных правовых и фактических оснований отказа в учете замечаний. В мотивированном ответе прошу указать, по каким причинам отклоняются предложения о сохранении личного обращения, подачи документов на бумажном носителе, обращения через представителя, выдачи бумажной расписки и получения бумажного результата государственной услуги.
Прошу предоставить информацию о результатах рассмотрения каждой поправки, включая сведения об ее учете либо мотивированном отклонении, и обеспечить отражение соответствующих результатов в материалах общественного обсуждения на официальном портале. В случае формального рассмотрения предложений, отсутствия ответа по существу либо неуказания конкретных причин их отклонения я оставляю за собой право обратиться в уполномоченные органы, прокуратуру и суд для проверки соблюдения установленного порядка подготовки проекта и защиты права на участие в общественном обсуждении.
Приложение:
предложения и замечания к проекту постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2011 г. № 797» — на 12 л. в 1 экз.
Наша деятельность ведется на общественных началах и энтузиазме. Мы обращаемся к Вам с просьбой оказать посильную помощь нашей экспертной и правозащитной деятельности по защите традиционной семьи и детей России от западных технологий и адаптированных с помощью лоббистов законов. С Вашей помощью мы сможем сделать еще больше полезных дел в защите традиционной Российской семьи!
Для оказания помощи можно перечислить деньги на карту СБЕРБАНКА 4276 5500 3421 4679,
получатель Баранец Ольга Николаевна
или воспользуйтесь формой для приема взносов:
