Юридическое заключение на законопроект о «Контингенте»

Юридическое заключение на законопроект № 1048557-6 «О внесении изменений в статьи 15 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» (о создании государственной системы «Единая федеральная межведомственная система учета контингента обучающихся по основным и дополнительным образовательным программам»)» (далее – законопроект о «Контингенте»)[1].

Подготовлено экспертом Общественного уполномоченного по защите семьи в С-Петербурге и Ленинградской области, кандидатом юридических наук А.В. Швабауэр.

Законопроект о «Контингенте» был принят Государственной Думой 21 декабря 2016 г., одобрен Советом Федерации 23 декабря 2016 г.

29 декабря 2016 г. Президент наложил вето на законопроект.

В настоящее время Правительством РФ подготовлена новая редакция законопроекта, которая рассматривается в согласительной комиссии с участием представителей Президента, Государственной Думы, Совета Федерации.

Считаем указанный законопроект абсолютно неудовлетворительным по следующим основаниям.

1. Отсутствие принципа добровольности при внесении персональных данных в систему «Контингент».

По законопроекту планируется создание федеральной и региональных электронных баз данных («Контингент обучающихся»), в которые будет внесен широчайший перечень частной информации о гражданах России.

При этом принципы формирования баз не включают добровольности внесения данных в систему (см. часть 15 статьи 98 проекта Федерального закона РФ от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – ФЗ об образовании)).

Абзац 2 части 19 статьи 98 проекта ФЗ об образовании гласит: «Персональные данные, указанные в части 16 настоящей статьи, предоставляются в системы «Контингент» федеральными государственными органами, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, осуществляющими образовательную деятельность, ресурсное или информационно-технологическое обеспечение образовательной деятельности, в распоряжении которых находятся указанные персональные данные».

Как видно, получение согласия граждан России на сбор информации не предусмотрено: все данные, которые «находятся в распоряжении» вышеперечисленных органов и организаций, просто будут направлены в базы «Контингент».

Следует обратить внимание также на перечень органов и организаций, которые передают информацию в «Контингент».

Во-первых, это - любые государственные и муниципальные органы власти (абсолютно любые, то есть, не только работающие в сфере образования).

Во-вторых, это – органы государственных внебюджетных фондов.

В этом плане характерно, что действующие нормативные акты, позволяющие формировать информационные системы для решения узких задач в сфере образования, не допускают такой широты перечня источников информации. Так, ФЗ об образовании не упоминает внебюджетные фонды как источник информации для сферы образования. Также Постановление Правительства, которым регулируется создание информационной системы для сдачи государственных экзаменов, не содержит таких упоминаний (см. Постановление Правительства РФ от 31 августа 2013 г. № 755 «О федеральной информационной системе обеспечения проведения государственной итоговой аттестации обучающихся, освоивших основные образовательные программы …»).

Вместе с тем, внебюджетные фонды могут предоставить в базу «Контингент» массу интересной информации о семье. Например, Пенсионный фонд имеет данные в отношении использования средств материнского капитала (которое влечет оформление имущества на детей, что может быть особенно интересно недобросовестным лицам) и т.п.

В-третьих, в базу «Контингент» по указанной норме передадут информацию «организации, осуществляющие ресурсное или информационно-технологическое обеспечение образовательной деятельности». В эти организации также могут попасть широчайшие данные о семье (вплоть до фотографий, которые в настоящее время на практике требуют в школах под различными предлогами: то для ведения электронного дневника, то для оформления электронной карты на вход и питание в школе, то для «школьной базы данных»).

Итак, абзац 2 части 19 статьи 98 проекта ФЗ об образовании прямо легализует принудительный сбор частных данных в базы «Контингент» при посредстве любых органов власти и некоторых организаций.

Однако в соответствии с частью 1 статьи 23 Конституции РФ «Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну».

Согласно части 1 статьи 24 Конституции РФ «Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются».

Согласно части 2 ст. 55 Конституции «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина».

Указанные конституционные права граждан России грубо нарушаются предлагаемым законопроектом.

Согласно части 3 статьи 55 Конституции: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Ни одного из оснований, указанных в части 3 статьи 55 Конституции, не имеется для того, чтобы создавать электронные базы «Контингент» путем принудительного внесения в них широчайшей информации частного характера о гражданах страны.

2. Правительству делегированы широкие полномочия по формированию системы «Контингент».

Часть 20 статьи 98 проекта ФЗ об образовании гласит: «Порядок создания, формирования и ведения систем «Контингент», в том числе состав и форма передачи сведений, включенных в указанные системы, сведения, подлежащие получению из информационных систем, перечень органов и организаций, уполномоченных передавать и получать эти сведения, порядок и сроки передачи и получения этих сведений, порядок их обработки, порядок и срок хранения этих сведений, порядок осуществления доступа к ним с использованием единой системы идентификации и аутентификации, порядок информационного взаимодействия с информационными системами, порядок формирования и использования классификаторов этих сведений, устанавливается Правительством Российской Федерации.»

Между тем, отсутствие в проекте федерального закона конкретных персональных данных, подлежащих внесению в систему «Контингент», было одной из причин наложения Президентом вето на законопроект[2].

Кроме того, ограничение конституционного права на обработку частной информации с согласия субъекта персональных данных в принципе возможно только в рамках федерального закона (часть 3 статьи 55 Конституции), а не через делегирование полномочий исполнительным органам власти.

3. Законопроект создает правовые основания для внесения в базу «Контингент» широчайших сведений о гражданах России.

Во-первых, законопроект не устанавливает исчерпывающий перечень информации для внесения в систему «Контингент», поскольку наделяет Правительство полномочиями по определению указанного перечня (часть 20 статьи 98).

Во-вторых, несмотря на такое делегирование полномочий, законопроект прямо предусматривает некоторые виды информации, которые будут занесены в базу «Контингент», и они сформулированы крайне неопределенно.

А) Согласно пункту 3 части 16 статьи 98 проекта ФЗ об образовании региональные системы «Контингент» включают в себя:

«сведения об образовании:

а) о приеме на обучение в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, об условиях приема;

б) о форме и условиях получения образования; …».

Слова «Сведения об образовании» не сопровождаются абсолютно никаким ограничением (например, по кругу лиц либо по типам образовательных программ, реализуемых в образовательной организации).

Вместе с тем согласно подпункту «а» пункта 3 части 16 статьи 98 в базу «Контингент» внесут информацию «о приеме на обучение в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, об условиях приема».

Рассмотрим, какие организации относятся по действующему законодательству к «организациям, осуществляющую образовательную деятельность».

Согласно пункту 20 статьи 2 ФЗ об образовании к таковым отнесены «образовательные организации, а также организации, осуществляющие обучение», а также «индивидуальные предприниматели, осуществляющие образовательную деятельность…».

При этом по пункту 18 статьи 2 ФЗ об образовании «образовательная организация - некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана».

По пункту 19 статьи 2 ФЗ об образовании: «организация, осуществляющая обучение, - юридическое лицо, осуществляющее на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности». Расшифровка понятия такой организации содержится в статье 31 ФЗ об образовании, согласно части 1 которой «к организациям, осуществляющим обучение, относятся осуществляющие образовательную деятельность научные организации, организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, организации, осуществляющие лечение, оздоровление и (или) отдых, организации, осуществляющие социальное обслуживание, и иные юридические лица».

В соответствии с частью 2 статьи 21 ФЗ об образовании: «На организации, осуществляющие обучение, и индивидуальных предпринимателей, на их обучающихся, на педагогических работников, занятых в организациях, осуществляющих обучение, или у индивидуальных предпринимателей, распространяются права, социальные гарантии, обязанности и ответственность образовательных организаций, обучающихся и педагогических работников таких образовательных организаций».

Это значит, что базу «Контингент» можно будет насыщать сведениями об образовании всех граждан России, полученных в любых организациях, осуществляющих образовательную деятельность, в том числе, например, на каких-нибудь курсах в юридических лицах, осуществляющих образовательную деятельность. Причем, согласно подпунктам «а», «б» пункта 3 части 16 статьи 98 в базу внесут данные «об условиях приема», «условиях получения образования», то есть, об условиях договора частного лица на обучение, иными словами, абсолютно конфиденциальную информацию.

Согласно законопроекту в систему занесут также сведения о дополнительном образовании детей (например, о посещении спортивных секций; пункт 2 части 16 статьи 98 проекта ФЗ об образовании, подпункт 1 пункта 2 статьи 3 законопроекта) и совершеннолетних (пункт 3 части 16 статьи 98 проекта ФЗ об образовании, подпункт 4 пункта 1 статьи 3 законопроекта).

Причем, указанные персональные данные предоставляются в системы «Контингент» организациями, «в распоряжении которых находятся указанные персональные данные» (абзац 2 части 19 статьи 98). То есть, обучающийся на курсах либо повышающий свою квалификацию гражданин не будет уведомлен о том, что информация о его образовании заносится в «Контингент».

Б) Подпункт «в» пункта 3 части 16 статьи 98 предусматривает внесение в базу «Контингент» сведений о «достижениях обучающихся в учебной, научной (научно-технической), творческой, физкультурной и спортивной деятельности, профессиональной ориентации».

Что именно подразумевает под собой, например, «учебная деятельность» и «достижения» в ней?

Согласно части 1 статьи 66 ФЗ об образовании: «Начальное общее образование направлено на формирование личности обучающегося, развитие его индивидуальных способностей, положительной мотивации и умений в учебной деятельности (овладение чтением, письмом, счетом, основными навыками учебной деятельности, элементами теоретического мышления, простейшими навыками самоконтроля, культурой поведения и речи, основами личной гигиены и здорового образа жизни)».

Итак, к «достижениям в учебной деятельности» на уровне начального образования может быть отнесена практически любая информация о ребенке (такой вывод относится к любому уровню образования; см. часть 1 статьи 64, части 2, 3 статьи 66 ФЗ об образовании).

Опасения подтверждаются содержанием действующих федеральных государственных образовательных стандартов (далее – ФГОС). Например, «ФГОС начального общего образования» (утв. Приказом Министерства образования и науки РФ от 6 октября 2009 г. № 373) установлены «Требования к результатам освоения основной образовательной программы начального общего образования», иными словами, те самые «достижения в учебной деятельности», которые упомянуты в законопроекте о «Контингенте».

По указанному ФГОСу стандарт устанавливает требования к «личностным, метапредметным и предметным» результатам обучающихся, освоивших основную образовательную программу начального общего образования (пункт 9).

Согласно пункту 10 ФГОСа: «Личностные результаты освоения основной образовательной программы начального общего образования должны отражать: …

4) овладение начальными навыками адаптации в динамично изменяющемся и развивающемся мире;

5) принятие и освоение социальной роли обучающегося, развитие мотивов учебной деятельности и формирование личностного смысла учения;

6) развитие самостоятельности и личной ответственности за свои поступки, в том числе в информационной деятельности, на основе представлений о нравственных нормах, социальной справедливости и свободе;…

9) развитие навыков сотрудничества со взрослыми и сверстниками в разных социальных ситуациях, умения не создавать конфликтов и находить выходы из спорных ситуаций;

10) формирование установки на безопасный, здоровый образ жизни, наличие мотивации к творческому труду, работе на результат, бережному отношению к материальным и духовным ценностям».

Согласно пункту 11 ФГОСа «метапредметные результаты освоения основной образовательной программы начального общего образования должны отражать:

1) овладение способностью принимать и сохранять цели и задачи учебной деятельности, поиска средств ее осуществления;

2) освоение способов решения проблем творческого и поискового характера;

3) формирование умения планировать, контролировать и оценивать учебные действия в соответствии с поставленной задачей и условиями ее реализации; определять наиболее эффективные способы достижения результата;

4) формирование умения понимать причины успеха/неуспеха учебной деятельности и способности конструктивно действовать даже в ситуациях неуспеха;…

7) активное использование речевых средств и средств информационных и коммуникационных технологий (далее - ИКТ) для решения коммуникативных и познавательных задач;

8) использование различных способов поиска (в справочных источниках и открытом учебном информационном пространстве сети Интернет), сбора, обработки, анализа, организации, передачи и интерпретации информации в соответствии с коммуникативными и познавательными задачами и технологиями учебного предмета; …

11) готовность слушать собеседника и вести диалог; готовность признавать возможность существования различных точек зрения и права каждого иметь свою; излагать свое мнение и аргументировать свою точку зрения и оценку событий;…

13) готовность конструктивно разрешать конфликты посредством учета интересов сторон и сотрудничества;…».

Согласно пункту 12.9 ФГОСа предметные результаты освоения основной образовательной программы начального общего образования, например, по физической культуре, должны отражать:

«…2) овладение умениями организовывать здоровьесберегающую жизнедеятельность (режим дня, утренняя зарядка, оздоровительные мероприятия, подвижные игры и т. д.);

3) формирование навыка систематического наблюдения за своим физическим состоянием, величиной физических нагрузок, данных мониторинга здоровья (рост, масса тела и др.), показателей развития основных физических качеств (силы, быстроты, выносливости, координации, гибкости)…».

Требования к результатам обучения по ФГОСу для начальной школы огромны (как и по ФГОСам других уровней образования). В этот перечень можно подвести абсолютно любую информацию о ребенке и его семье, вплоть до режима дня в семье и мельчайших подробностей о здоровье ребенка. И вся эта информация по законопроекту под видом достижений в учебной деятельности имеет право войти в базу «Контингент».

Кстати, внесение данных, касающихся здоровья, в систему запланировано также в разделе III Концепции создания единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным образовательным программам и дополнительным общеобразовательным программам (утв. распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2014 г. N 2125-р), согласно которому «Межведомственная система должна обеспечивать решение следующих задач: …

формирование полного набора данных об этапах обучения и достижениях обучающихся при их обучении в организациях, осуществляющих образовательную деятельность…;

получение информации о влиянии образовательного процесса на состояние здоровья обучающихся».

Не менее растяжимо используемое в законопроекте понятие «достижений в творческой деятельности» (подпункт «в» пункта 3 части 16 статьи 98). Они не определены в законе, к ним можно отнести абсолютно любую внешкольную активность ребенка. На практике информация о внеклассной деятельности детей и количестве часов таковой уже в добровольно-принудительном порядке собирается с родителей в школах, нередко под угрозой о получении ребенком низких баллов по результативности в учебе в случае отказа родителей.

В) Подпункт «д» пункта 3 части 16 статьи 98 предусматривает внесение в систему «Контингент» сведений «об имеющемся уровне образования, квалификации (при наличии), в том числе реквизиты документа об образовании и (или) квалификации, сведения о годе окончания и наименовании организации, осуществляющей образовательную деятельность». Но не указано, в отношении каких лиц, а значит, любых. Слова «имеющийся уровень образования» можно истолковать как получение образования в прошлом.

Следует также учитывать, что перечень организаций, осуществляющих образовательную деятельность, крайне широк, и все они имеют право выдавать лицам, освоившим образовательные программы (даже без итоговой аттестации), документы об обучении в порядке, установленном этими организациями самостоятельно (часть 15 статьи 60 ФЗ об образовании).

Соответственно, информация о любых учебных успехах любых граждан России в любых организациях, которые занимаются обучением, может попасть в базу «Контингент» на основании обсуждаемого законопроекта.

Г) Согласно пункту 2 части 16 статьи 98 законопроект предусматривает внесение в «Контингент» также «сведений о родителях, законных представителях (при наличии)».

Такая норма является абсолютно неопределенной и дает возможность внести в базу «Контингент» какую угодно информацию о семье (и об отношениях внутри семьи, и о материальной обстановке, и о состоянии здоровья родителей и т.п.). Причем неясно, зачем вообще данные о родителях нужны для «планирования образования».

Неопределенность многих норм законопроекта означает их неконституционность.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, «неопределенность содержания правовой нормы препятствует ее единообразному пониманию, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к нарушению принципов равенства и верховенства закона; поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации» (постановления Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июня 2015 г. № 12-П, от 6 апреля 2004 года № 7-П, от 20 декабря 2011 года № 29-П и др.).

Д) Необоснованное внедрение СНИЛС в базу «Контингент».

Пункт 2 части 16 статьи 98 проекта ФЗ об образовании прямо предусматривает внесение в «Контингент» таких сведений как «страховой номер индивидуального лицевого счета (при наличии), принятый в соответствии с законодательством Российской Федерации об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (далее – СНИЛС).

Однако согласно абзацу 6 статьи 1 Федерального закона РФ от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (далее – Закон об индивидуальном учете) «индивидуальный учет», который ведет Пенсионный фонд России (ПФР) - это «организация и ведение учета сведений о каждом застрахованном лице для реализации пенсионных прав …». В статье 3 приведен закрытый (исчерпывающий) перечень целей учета, и все они касаются обеспечения пенсионных прав. Согласно пункту 1 статьи 6 Закона об индивидуальном учете СНИЛС необходим лишь «застрахованным лицам», а по абзацу 3 статьи 1 Закона «застрахованными» в ПФР является те «лица», в отношении которых в ПФР вносятся страховые взносы. Однако ребенок не работает, трудового стажа и выплат страховых взносов в ПФР у него не может быть. Зачем ребенку СНИЛС? Вероятно, для далеко идущих целей авторов проекта по контролю за каждым гражданином России во всех сферах его жизнедеятельности.

Не следует обращать внимание на оговорку в проекте «при наличии». Из практики известно, что уже сейчас такие оговорки не действуют: от граждан требуют представления того, что может быть «в наличии» под угрозой отказа в предоставлении государственных услуг.

СНИЛС в системе Контингент - это одна из опаснейших и прямо не декларируемых целей проекта. Через присвоение СНИЛС каждому человеку с рождения произойдет «оцифровка» всего населения России с рождения, под этим номером будет внедрен тотальный контроль за каждым гражданином на протяжении всей жизни, поскольку только через этот номер впоследствии планируется предоставление любых государственных услуг, любых взаимоотношений человека и государства. В частности, на это нацелен законопроект № 1072874-6 «О внесении изменений в ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" и отдельные законодательные акты РФ (о расширении направлений использования информационной базы индивидуального (персонифицированного) учета)», принятый Государственной думой в первом чтении.

Кроме того, следует учитывать, что согласно части 2 статьи 5 Федерального закона РФ от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» «обработка персональных данных должна ограничиваться достижением конкретных, заранее определенных и законных целей. Не допускается обработка персональных данных, несовместимая с целями сбора персональных данных».

Поэтому внесение в базу «Контингент» информации, которая не требуется для достижения заявляемых целей (по управлению системой образования и оказанию услуг в этой сфере), грубо нарушает принципы обработки персональных данных, установленные федеральным законодательством. К такой информации относится как СНИЛС (введенный законом для цели реализации пенсионных прав), так и большинство иных вышеперечисленных данных.

4. Законопроект о «Контингенте» дает почву для объединения в одной базе абсолютно разнородной информации о ребенке и его семье: например, об учебных вопросах (успехах и т.п.), о здоровье, о ситуации в семье.

Однако согласно части 3 статьи 5 Федерального закона РФ от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» («Принципы обработки персональных данных»): «Не допускается объединение баз данных, содержащих персональные данные, обработка которых осуществляется в целях, несовместимых между собой». Это правило не случайно – оно обеспечивает защиту конституционного права на неприкосновенность частной жизни механизмом разведения по разным базам персональных данных, касающихся разных сфер частной жизни человека. А законопроект о «Контингенте» уничтожает этот механизм.

5. Нарушение принципов и гарантий права на образование.

Согласно части 1 статьи 43 Конституции РФ «Каждый имеет право на образование».

В соответствии с частью 2 статьи 43 Конституции РФ «Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования …».

Согласно пункту 2 части 1 статьи 3 ФЗ об образовании: «Государственная политика и правовое регулирование отношений в сфере образования основываются на следующих принципах: … обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования».

Как отмечено в части 2 статьи 5 ФЗ об образовании, «Право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств».

Законопроект о «Контингенте» подрывает конституционное право каждого на образование, а также вышеуказанные принципы и гарантии образования, установленные законом, поскольку граждане не смогут получать образование без нарушения неприкосновенности их частной жизни, а также потому, что для ухода от внесения частных данных в базу «Контингент» многие будут вынуждены переходить на семейное образование. Иными словами, граждане, уклоняющиеся от передачи частных данных в систему «Контингент», будут жестко дискриминируемы в сфере образования.

Согласно части 1 статьи 89 ФЗ об образовании «Управление системой образования осуществляется на принципах: законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер».

Как видно, действующий закон требует соблюдения «законности и учета общественного мнения». А через законопроект о «Контингенте» в противоречие с обозначенными положениями будут внедрены такие новые принципы управления образованием как «антиконституционность» и «удобство чиновников».

6. Ювенальные риски законопроекта.

Законопроект дает возможность внести в базу «Контингент» любую информацию о родителях обучающихся, что само по себе даст органам опеки (которые планируются к включению в перечень органов, имеющих доступ к «Контингенту») «прекрасную почву» для вмешательства в семью под видом защиты прав детей и т.п.

При этом следует вновь обратить внимание на ФГОСы. Например, согласно пункту 28 «ФГОС начального общего образования» (утв. Приказом Министерства образования и науки РФ от 6 октября 2009 г. N 373) «Психолого-педагогические условия реализации основной образовательной программы начального общего образования должны обеспечивать: … формирование и развитие психолого-педагогической компетентности … родителей (законных представителей) обучающихся».

Согласно подпунктам 1, 9 пункта 1.6 ФГОС дошкольного образования (утв. Приказом Министерства образования и науки РФ от 17 октября 2013 г. N 1155) «Стандарт направлен на решение следующих задач:

охраны и укрепления физического и психического здоровья детей, в том числе их эмоционального благополучия;…

обеспечения психолого-педагогической поддержки семьи и повышения компетентности родителей (законных представителей) в вопросах развития и образования, охраны и укрепления здоровья детей».

Согласно подпункту 6 пункта 1.7 указанный «стандарт является основой для … оказания помощи родителям (законным представителям) в воспитании детей, охране и укреплении их физического и психического здоровья…».

Согласно пункту 18.2.3. ФГОС основного общего образования (утв. Приказом Министерства образования и науки РФ от 17 декабря 2010 г. № 1897) «Программа должна обеспечить: … развитие педагогической компетентности родителей (законных представителей) в целях содействия социализации обучающихся в семье».

Подобные нормы ФГОСов дают широчайший простор для составления огромного «легитимного» списка «сведений о родителях» для внесения в базу «Контингент». Но очевидно также, что эти широкие сведения могут стать той информацией, которая даст основания для неправомерного вмешательства в семью.

В этом смысле весьма примечательно совпадение терминологии из ФГОСов по начальному образованию (требования к достижениям ребенка) и Регламентов межведомственного взаимодействия по профилактике безнадзорности.

К примеру, из подпункта 3 пункта 11 ФГОСа для начальной школы следует, что «метапредметные результаты освоения основной образовательной программы начального общего образования должны отражать» у ребенка «формирование умения планировать, контролировать и оценивать учебные действия в соответствии с поставленной задачей и условиями ее реализации …».

Обратимся теперь к Порядку межведомственного взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Санкт-Петербурга при организации индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении (утв. Распоряжением Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности от 18.01.2016 г. № 2-р; далее - Порядок)[3].

В Приложении № 4 Порядка приведена типовая «карта индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетним (семьей), находящимся в социально-опасном положении». Эта карта содержит различные группы проблем социально-опасной семьи (то есть, именно их уполномоченные органы должны выявить в семье).

Так, к «педагогическим проблемам социально-опасной семьи» отнесены «равнодушное отношение к учебе, неумение планировать учебную деятельность, отсутствие ведущих интересов, неразвитость ведущей деятельности».

То есть, неисполнение ФГОС ребенком расценивается как социальная опасность в семье.

В общем, схема вырисовывается такая. Достаточно будет внесения в систему «Контингент» данных о «неумении ребенка планировать учебную деятельность» (как о недостигнутых им результатах по ФГОС), и это может стать основанием для профилактической работы уполномоченных органов с «некомпетентными родителями» и для наложения на них соответствующих штрафов.

Не случайно на практике возникают дикие случаи привлечения родителей (вполне благополучных и любящих) к ответственности по ст. 5.35 КоАП за неудовлетворительную учебу ребенка.

Кроме того, как показано выше, в систему «Контингент» могут попасть сведения об обучении граждан в организациях социального обслуживания. По практике известно, что взаимодействие родителей с указанными организациями приводит нередко к постановке семьи на контроль. При этом, в подобные организации граждан затягивают под предлогом бесплатного обучения или помощи по тем или иным вопросам (в том числе, например, для оказания логопедической помощи ребенку), а в итоге предлагают для подписи родителям акты об оказании более сотни «социальных услуг». Среди оказанных услуг числится обычно и психолого-педагогический патронаж родителей и тому подобные услуги, само получение которых теперь вызывает вопросы и контроль семьи со стороны органов опеки.

При этом согласно законопроекту о «Контингенте» Правительство установит «перечень органов и организаций, уполномоченных передавать и получать сведения» из системы Контингент (часть 20 статьи 98), куда войдут органы системы «профилактики безнадзорности» (к которым относятся и органы социального обслуживания). Такая цель была изначально поставлена. В разделе III Концепции создания единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным образовательным программам и дополнительным общеобразовательным программам (утв. распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2014 г. N 2125-р) сказано, что она направлена в том числе на «профилактику беспризорности», которой, как правило, прикрывается необоснованное вмешательство в семью.

7. Законопроект о «Контингенте» как угроза национальной безопасности.

Принятый закон грубо противоречит не только Конституции, но и Доктрине информационной безопасности (утв. Указом Президента Российской Федерации от 5 декабря 2016 г. № 646).

Согласно подпункту «в» пункта 2 Доктрины «информационная безопасность Российской Федерации - состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних информационных угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод человека и гражданина, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальная целостность и устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации, оборона и безопасность государства».

В пункте 14 Доктрины сказано: «Возрастают масштабы компьютерной преступности,… увеличивается число преступлений, связанных с нарушением конституционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе в части, касающейся неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайны, при обработке персональных данных с использованием информационных технологий. При этом методы, способы и средства совершения таких преступлений становятся все изощреннее».

Согласно пункту 17 Доктрины «Остается высоким уровень зависимости отечественной промышленности от зарубежных информационных технологий в части, касающейся электронной компонентной базы, программного обеспечения, вычислительной техники и средств связи, что обусловливает зависимость социально-экономического развития Российской Федерации от геополитических интересов зарубежных стран...».

В пункте 18 Доктрины говорится: «Состояние информационной безопасности в области науки, технологий и образования характеризуется недостаточной эффективностью научных исследований, направленных на создание перспективных информационных технологий, низким уровнем внедрения отечественных разработок и недостаточным кадровым обеспечением в области информационной безопасности, а также низкой осведомленностью граждан в вопросах обеспечения личной информационной безопасности. При этом мероприятия по обеспечению безопасности информационной инфраструктуры, включая ее целостность, доступность и устойчивое функционирование, с использованием отечественных информационных технологий и отечественной продукции зачастую не имеют комплексной основы».

По данным «Лаборатории Касперского» сейчас в сети действуют около 35 тысяч вредоносных программ, направленных на взлом компьютерных сетей, а в мире ежедневно создается более 200 тысяч новых компьютерных вирусов.

На прошедших с 2011 по 2016 год Всемирных форумах по кибербезопасности ведущие эксперты планеты констатировали, что ни у одной страны мира нет ответа на вопрос: как надежно защитить данные в виртуальном пространстве?[4]

С учетом изложенного очевидно, что создаваемая система «Контингент» ни при каких условиях в настоящее время не обеспечит полноценную защищенность персональных данных граждан России. Это делает открытым и удобным для зарубежных недоброжелателей доступ к личной информации о большинстве граждан России, чем создает угрозу национальной безопасности.

8. Нарушение свободы совести и вероисповедания.

Русская Православная Церковь прямо указывала: «Церковь считает недопустимыми любые формы принуждения граждан к использованию электронных идентификаторов, автоматизированных средств сбора, обработки и учета персональных данных и личной конфиденциальной информации. Реализацию права на доступ к социальным благам без электронных документов необходимо обеспечить материальными, техническими, организационными и, если необходимо, правовыми гарантиями» (см. Позицию Церкви в связи с развитием технологий учета и обработки персональных данных, принятую Архиерейским Собором РПЦ 4 февраля 2013 года[5]).

В письме Государственно-правового управления Президента РФ от 22.01.2014 года №А6-403 в ответ на обращение Патриарха Кирилла сказано: «Любые формы принуждения людей к использованию электронных идентификаторов личности, автоматизированных средств сбора, обработки и учета персональных данных, личной конфиденциальной информации недопустимы» (письмо от 22.01.2014 года №А6-403 помощника Президента РФ, начальника Государственно-правового управления Президента РФ Л. Брычевой[6]).

Сбор частных данных в базу «Контингент» будет принуждением к автоматизированной обработке персональных данных. Кроме того, идентификация граждан в «Контингенте» будет проводиться через СНИЛС - номерной идентификатор человека, который не приемлют большинство православных людей по религиозным соображениям (как подмену христианского имени номером). В РФ 75% православных. Соответственно, навязываемый закон подрывает свободу совести и вероисповедания большей части населения страны, а значит, нарушает также статью 28 Конституции РФ.

Подписание Президентом закона о «Контингенте» будет грубо противоречить и выраженной позиции Государственно-правового управления, и позиции РПЦ.

9. Несостоятельность аргументов сторонников законопроекта.

9.1. Сторонники законопроекта заявляют, что якобы на сегодня смартфоны, которыми пользуются граждане России, по сути дела являются той же самой базой «Контингент», поскольку содержат в электронном виде частную информацию, которая может быть доступна в том числе западным спецслужбам.

Эти аргументы не выдерживают критики.

А) Смартфоны имеются далеко не у всех граждан России, и тем более далеко не у всех детей. Их практически нет у детей младшего возраста.

Б) Смартфон, если и содержит некую информацию частного характера, то весьма и весьма ограниченную. У большинства граждан в смартфоне помимо списка номеров, смс-сообщений, нескольких фотографий (видео-записей) нет ничего того, что планируется к внесению в базу «Контингент».

В) По смартфону далеко не всегда можно идентифицировать его владельца (в связи с оформлением телефонов на чужие паспорта).

Г) Доступ к информации со смартфона имеется лишь у правоохранительных органов в строго оговоренных законом случаях (для расследования преступлений). Никакие иные госорганы, и тем более организации не имеют такого доступа.

Д) «Контингент» планируется как единая электронная база, которая будет содержать в одном ресурсе все персональные данные обо всех детях России и их родителях, а также обо всех взрослых обучающихся (закончивших обучение) гражданах, то есть, практически обо всех гражданах России. Получение доступа к смартфону (в отличие от базы «Контингент»), во-первых, не дает доступа к информации обо всех гражданах России, во-вторых, в принципе крайне затруднено, в-третьих, даст лишь самую куцую информацию о человеке, в-четвертых, не известно, какого именно человека будет данная информация касаться.

9.2. Сторонники законопроекта заявляют, что для обеспечения государственной безопасности они планируют защитить данные сотрудников специальных служб, правоохранительных органов и не вносить их в базу «Контингент».

Однако с учетом того, что количество таких сотрудников в России исчисляется сотнями тысяч (если не более – с учетом членов семей), то система «Контингент» как ресурс «планирования» образования принципиально лишается возможности исполнения заявляемых задач (из-за невозможности охвата лиц, «нуждающихся в образовательных услугах» и т.п.). Вместе с тем, сохраняются все вышеперечисленные угрозы для остальных миллионов граждан России.

10. ВЫВОДЫ.

10.1. Законопроект № 1048557-6 «О внесении изменений в статьи 15 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» (о создании государственной системы «Единая федеральная межведомственная система учета контингента обучающихся по основным и дополнительным образовательным программам»)» абсолютно неудовлетворителен.

Анализ показывает, что исправление законопроекта принципиально невозможно, поскольку его суть направлена на нарушение Конституции.

Это доказывается тем, что новая редакция закона по существу повторяет законопроект, на который Президентом наложено вето.

Вместе с тем, нормы действующего закона позволяют в полной мере планировать образовательную деятельность. В частности, согласно части 5 статьи 63 ФЗ об образовании «Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов ведут учет детей, имеющих право на получение общего образования каждого уровня и проживающих на территориях соответствующих муниципальных образований, и форм получения образования, определенных родителями (законными представителями) детей. При выборе родителями (законными представителями) детей формы получения общего образования в форме семейного образования родители (законные представители) информируют об этом выборе орган местного самоуправления муниципального района или городского округа, на территориях которых они проживают».

Часть 5 статьи 97 ФЗ об образовании гласит: «Порядок осуществления мониторинга системы образования, а также перечень обязательной информации, подлежащей мониторингу, устанавливается Правительством Российской Федерации».

Никто не будет возражать, если органы власти соберут обобщенную количественную обезличенную информацию для планирования в сфере образования.

Полагаем также, что поручение Президента Правительству от 26 апреля 2017 года дает основания для вывода о принципиальной недопустимости единой электронной системы «Контингент»[7].

Введение единой системы «Контингент» будет противоречить принципу минимизации собираемых сведений, сделает невозможным ; сбор широкой информации о детях и родителях не будет соответствовать таким заявляемым целям обработки данных как управление системой образования и предоставление услуг в сфере образования.

10.2. Следует учесть, что на практике система «Контингент» уже создается, в нее вносятся данные об образовании, о здоровье детей, их «портфолио» и др. Все это делается в отсутствие федерального закона в принудительном для граждан порядке в нарушение Конституции «на основании» актов Правительства (см. информацию о практически полной готовности системы http://bda-expert.com/2017/04/rekomendacii-po-uchyotu-obuchayushhihsya-i-trebovaniyam-k-regionalnym-segmentam-is-kontingent/#more-16866). Соответственно, для восстановления законности помимо отклонения законопроекта о «Контингенте» необходим качественный пересмотр (либо отмена) нормативных актов, которые нацеливают на создание электронной базы «Контингент» (План мероприятий («дорожная карта») по созданию единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным образовательным программам и дополнительным общеобразовательным программам, утв. распоряжением Правительства РФ от 14 февраля 2015 г. № 236-р; Концепция создания единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным образовательным программам и дополнительным общеобразовательным программам, утв. распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2014 г. № 2125-р и др.), а также принятие распорядительных актов об уничтожении данных, уже сведенных в информационную систему «Контингент» без согласия субъектов персональных данных.

[1] http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=1048557-6&02

[2] http://www.kremlin.ru/acts/news/53636

[3] http://gov.spb.ru/static/writable/ckeditor/uploads/2016/01/19/rasporjazhenie-2-r.pdf

[4] http://ruskline.ru/news_rl/2016/12/26/net_sisteme_kontingent/

[5] http://www.patriarchia.ru/db/text/2775107

[6] http://www.patriarchia.ru/db/text/3561086.html

[7] http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/54396