10tmx4lnfpyiinuykxtbtjqj0jm5pct2.docx
Предлагаемые поправки ко второму чтению законопроекта № 1254384–8
В связи с рассмотрением Государственной Думой проекта федерального закона № 1254384-8 «О внесении изменений в Федеральный закон "О почтовой связи" и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части уточнения деятельности в области почтовой связи в Российской Федерации)», принятого в первом чтении, считаю необходимым осуществить существенную доработку текста законопроекта в связи с тем, что в его нынешней редакции содержится ряд положений, создающих серьёзные риски для конституционных прав граждан.
БЛОК 1. Право на отказ и запрет цифрового принуждения
Поправка 1.1. Закрепить безусловное право на отказ от электронной формы юридически значимых сообщений
К ст. 32¹ (дополнить новой частью):
«Гражданин вправе в любое время полностью или частично отказаться от получения юридически значимых сообщений и иных документов в электронной форме через единую информационную систему, подав соответствующее заявление в электронной или письменной форме. С момента подачи заявления направление таких документов осуществляется исключительно на бумажном носителе. Отказ от электронной формы получения документов не может являться основанием для отказа гражданину в предоставлении государственных, муниципальных или иных услуг, в доступе к единой системе идентификации и аутентификации либо к федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг», а равно для ухудшения условий их предоставления.»
Обоснование: регистрация в ЕСИA для иных целей не должна означать согласие на юридически значимые сообщения; гарантирует право, которое сейчас отдано на усмотрение Правительства.
Поправка 1.2. Замена «презумпции согласия» на явное согласие
К ст. 32¹ ч. 2 — изложить условие направления в следующей редакции:
«…направляются в электронной форме только при наличии явно выраженного, информированного и отзываемого согласия адресата — физического лица на получение конкретных видов юридически значимых сообщений в электронной форме. Факт регистрации в единой системе идентификации и аутентификации сам по себе не является согласием на получение юридически значимых сообщений в электронной форме.»
Обоснование: прямо ликвидирует «ретроактивное переосмысление воли». Согласие на одно (госуслуги) не должно толковаться как согласие на другое (повестки, требования).
Поправка 1.3. Унификация модели для ЖКХ
К ч. 24 ст. 155 ЖК РФ — заменить модель «по умолчанию электронно, пока не отказался» на модель «бумажно, пока не дал согласие на электронную форму»:
«Платёжные документы направляются на бумажном носителе, если собственник (наниматель) не выразил явного согласия на их получение в электронной форме. Согласие может быть отозвано в любое время в письменной или электронной форме без объяснения причин.»
Обоснование: устраняет логический парадокс (нужно уметь пользоваться порталом, чтобы отказаться от него) и защищает тех, кто порталом не пользуется.
БЛОК 2. Защита граждан без технических средств и уязвимых категорий
Поправка 2.1. Закрепление категорий-льготников в тексте закона
К ст. 32¹ / ч. 24 ст. 155 ЖК РФ — дополнить:
«Гарантированное получение документов на бумажном носителе без взимания дополнительной платы обеспечивается, в частности: гражданам, достигшим 65 лет; инвалидам I и II групп; гражданам, проживающим в населённых пунктах, не обеспеченных устойчивым доступом к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»; гражданам, не имеющим учётной записи в единой системе идентификации и аутентификации; иным категориям, определяемым Правительством Российской Федерации. Перечень, установленный Правительством Российской Федерации, не может сужать круг лиц, указанных в настоящей части.»
Обоснование: защита уязвимых граждан не должна зависеть от подзаконного акта, который можно сузить без обсуждения.
Поправка 2.2. Прямой законодательный запрет платности бумажного канала для граждан
К ч. 29 ст. 155 ЖК РФ и ст. 32¹ — дополнить:
«Направление гражданину — физическому лицу юридически значимых сообщений и платёжных документов на бумажном носителе осуществляется без взимания с него платы. Перевод документооборота в электронную форму не может влечь увеличение платы граждан за жилое помещение и коммунальные услуги либо иных платежей.»
Обоснование: устраняет «экономическую дискриминацию по цифровому признаку» и переложение издержек на тариф.
Поправка 2.3. Гарантия территориальной доступности (защита от «оптимизации» отделений)
К ст. 18 ФЗ «О почтовой связи» — дополнить:
«Сокращение количества стационарных отделений почтовой связи и (или) сокращение времени их работы в сельских населённых пунктах и труднодоступных местностях не допускается без согласования с органом государственной власти субъекта Российской Федерации и проведения публичных слушаний. Минимальные нормативы шаговой и временно́й доступности отделений почтовой связи устанавливаются федеральным законом.»
Обоснование: превращает декларацию пояснительной записки («присутствие в труднодоступных территориях») в юридическое обязательство.
БЛОК 3. Защита персональных данных и тайны связи
Поправка 3.1. Сохранение прежней редакции ст. 63 ФЗ «О связи»
Исключить п. 2 ст. 3 законопроекта, изменяющий п. 1 ст. 63 ФЗ «О связи» (исключить добавление оговорки «за исключением случаев, установленных федеральными законами»).
Обоснование: ограничения тайны связи уже исчерпывающе урегулированы УПК, законом об ОРД и др. Размытая бланкетная оговорка создаёт «люк» для будущих изъятий и не требуется для целей законопроекта.
Поправка 3.2. Принципы минимизации и запрет вторичного использования — в текст закона
К ст. 32¹ — дополнить:
«Оператор единой информационной системы обрабатывает данные исключительно в объёме, необходимом для доставки документов и подтверждения факта их доставки. Запрещается: использование сведений, проходящих через систему (в том числе сведений о факте, времени, адресате и отправителе сообщений), для целей профилирования; передача таких сведений третьим лицам, за исключением случаев, прямо предусмотренных федеральным законом; объединение этих сведений с иными базами данных оператора или его аффилированных лиц; использование их в коммерческих целях. Доступ работников оператора к содержанию и метаданным сообщений ограничивается и подлежит обязательному протоколированию.»
Обоснование: устраняет коммерческий конфликт интересов оператора (АО) и риск монетизации; вводит минимизацию, отсутствующую в законе.
Поправка 3.3. Класс защищённости и обязательный независимый аудит
К ст. 32¹ — дополнить:
«Единая информационная система относится к государственным информационным системам высшего (первого) класса защищённости. Не реже одного раза в год проводится независимый аудит информационной безопасности системы, результаты которого в обобщённом виде публикуются. Оператор обязан уведомлять уполномоченный орган и затронутых граждан о каждом инциденте, повлёкшем несанкционированный доступ к данным, в срок не позднее 24 часов с момента его выявления.»
Обоснование: заменяет бланкетную отсылку конкретным стандартом и вводит прозрачность.
Поправка 3.4. Требования к подрядчикам — в текст закона
К ст. 16 — дополнить:
«Привлекаемые оператором лица, получающие доступ к данным единой информационной системы, должны соответствовать требованиям к защите информации, установленным для оператора, и нести солидарную с оператором ответственность за утрату, разглашение или несанкционированный доступ к данным. Передача данных за пределы территории Российской Федерации не допускается.»
Обоснование: сужает «поверхность атаки» и закрывает риск распределённого доступа подрядчиков без ответственности.
БЛОК 4. Ответственность оператора перед гражданином
Поправка 4.1. Прямая ответственность за утечку и за утрату доказательств
Дополнить ФЗ «О почтовой связи» новой статьёй (или ст. 16/32¹):
«Оператор единой информационной системы несёт ответственность перед гражданином за разглашение, утрату или несанкционированный доступ к его данным, а равно за утрату сведений, подтверждающих факт и время направления и доставки документов. При споре о факте или моменте получения документа бремя доказывания надлежащей доставки и сохранности соответствующих сведений возлагается на оператора и (или) отправителя. Недоступность или утрата таких сведений толкуется в пользу гражданина.»
Обоснование: восстанавливает равенство сторон и состязательность; снимает с гражданина бремя доказывания невозможного.
БЛОК 5. Сохранность доказательств и «цифрового следа»
Поправка 5.1. Неизменяемость и независимое хранение записей о доставке
К ст. 18 / 32¹ — дополнить:
«Сведения о направлении, доставке, прочтении и удалении документов фиксируются способом, исключающим их незаметное изменение или удаление (с применением средств обеспечения целостности и неотказуемости). Гражданину обеспечивается постоянный безвозмездный доступ к полной и достоверной истории операций по его цифровому почтовому ящику и право получить её заверенную выписку. Целостность журналов событий подлежит независимой верификации.»
Обоснование: устраняет ситуацию, при которой доказательство существует только у заинтересованной стороны и не верифицируемо.
Поправка 5.2. Минимальные сроки хранения — в текст закона
К ст. 32¹ — дополнить:
«Документы и сведения об их направлении и доставке хранятся в системе не менее срока, превышающего на один год общий срок исковой давности, установленный гражданским законодательством, но в любом случае не менее четырёх лет. Удаление цифрового почтового ящика и приостановление доступа к нему не влекут уничтожения документов и сведений об их доставке в течение указанного срока. Порядок, устанавливаемый Правительством Российской Федерации, не может сокращать сроки хранения, предусмотренные настоящей частью.»
Обоснование: закрывает риск «исчезновения доказательств» из-за коротких подзаконных сроков; синхронизирует хранение со сроками исковой давности.
Поправка 5.3. Сохранение прав гражданина при приостановлении доступа
К ст. 32¹ — дополнить:
«Приостановление доступа к цифровому почтовому ящику (в том числе в связи с неуплатой) не освобождает оператора от обязанности сохранять поступившие документы и сведения об их доставке и не лишает гражданина права на доступ к ним и на получение их на бумажном носителе.»
БЛОК 6. Право «не получать» и ограничение принудительного канала
Поправка 6.1. Сужение круга отправителей юридически значимых сообщений
К ст. 32¹ — изменить норму об исключении из права гражданина определять круг лиц:
«Право гражданина определять круг лиц, от которых допускается получение сообщений, не распространяется только на юридически значимые сообщения от государственных органов, органов местного самоуправления, судов, Центрального банка Российской Федерации и организаций, наделённых публичными полномочиями. Иные лица направляют гражданину сообщения через систему только при наличии его согласия.»
Обоснование: ликвидирует «принудительный канал» для кредиторов, коллекторов и любых частных лиц, прикрывающихся «юридической значимостью». Государство — да; любой желающий — нет.
БЛОК 7. Демонополизация и конкуренция
Поправка 7.1. Альтернативные операторы доставки юридически значимых сообщений
К ст. 18 — дополнить:
«Направление регистрируемых почтовых отправлений, содержащих юридически значимые сообщения, может осуществляться иными операторами почтовой связи, отвечающими установленным федеральным законом требованиям к идентификации и подтверждению доставки. Создание исключительного права одного оператора на оказание данной услуги не допускается.»
Обоснование: снижает риск «единой точки отказа» и монопольного контроля над всей юридически значимой перепиской страны; даёт гражданину выбор оператора, которому он доверяет.
Поправка 7.2. Антимонопольный контроль тарифов
Дополнить:
«Тарифы на направление документов гражданам на бумажном носителе подлежат государственному регулированию и не могут устанавливаться на уровне, стимулирующем принудительный перевод граждан в электронную форму.»
Аналитическая справка к законопроекту № 1254384-8 «О внесении изменений в Федеральный закон "О почтовой связи" и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части уточнения деятельности в области почтовой связи в Российской Федерации)»
ПФЗ содержит значительные риски концентрации данных и юридически значимых коммуникаций
Ст. 32¹ создаёт ЭПС — единую информационную систему, через которую проходят документы от всех госорганов, органов МСУ, организаций с публичными полномочиями и Центрального банка ко всем гражданам, юрлицам и ИП.
1) Создаётся точка тотальной агрегации метаданных. Даже если содержание сообщений защищено, сам факт того, что:
- конкретный налоговый орган направил гражданину требование,
- суд направил повестку,
- контрольный орган направил предостережение,
- ЦБ/банк направил уведомление,
— формирует исчерпывающий поведенческий и юридический профиль гражданина в одной системе.
2) Оператором является коммерческая организация (АО «Почта России»), а не орган власти. Это создаёт промежуточное звено между гражданином и государством, к которому режим тайны связи (ст. 63 ФЗ «О связи») формально применяется, но глубина доступа оператора к метаданным законом не ограничена.
При наличии технической инфраструктуры, агрегирующей все юридически значимые коммуникации, снижается стоимость тотального мониторинга. Сегодня доступ требует запросов в разные ведомства; завтра — это один интерфейс. Архитектура, созданная для удобства, становится инфраструктурой контроля при изменении политической конъюнктуры. «Риск двойного назначения»: система, нейтральная по замыслу, опасна по потенциалу.
3) Размытие правового режима тайны связи: п. 2 ст. 3 законопроекта меняет редакцию п. 1 ст. 63 ФЗ «О связи», добавляя оговорку «за исключением случаев, установленных федеральными законами».
Прежняя формулировка гарантировала тайну как принцип, ограничения которого выводились из УПК, закона об ОРД и т.д.
Новая формулировка легализует расширение перечня исключений простым федеральным законом — фактически открывая дверь будущим изъятиям. Это юридико-технический «люк» для последующего смягчения гарантий. Сама по себе она кажется уточняющей, но создаёт нормативную привычку к тому, что тайна связи — не абсолютна, а условна и легко преодолима законодателем.
4) Отсутствие в законе гарантий минимизации и целевого использования данных: ст. 32¹ предусматривает лишь общее «соблюдение требований о защите информации, содержащейся в государственных информационных системах».
В законе отсутствуют: принцип минимизации обрабатываемых данных, запрет вторичного использования (профилирование, передача третьим лицам, обогащение коммерческих профилей Почты), сроки хранения, режим обезличивания.
Всё это отдано на откуп «Положению об ЭПС», утверждаемому Правительством.
Коммерческий оператор, обрабатывающий весь объём юридически значимой переписки граждан, экономически заинтересован в монетизации данных (хотя бы агрегированных). Без законодательного запрета это станет вопросом подзаконного регулирования, которое легко меняется.
Отсутствует право на отказ от значительной части электронных госуслуг
ПФЗ создает асимметрию согласия — это центральный юридический дефект законопроекта.
Нужно различать три режима:
Режим А — почтовые отправления (ст. 21): пересылка в электронной форме осуществляется «с согласия адресата». Здесь право выбора сохранено.
Режим Б — юридически значимые сообщения от госорганов (ст. 32¹ ч. 2): направляются «при наличии технической возможности и при условии завершения адресатом регистрации в ЕСИА». Здесь согласие как таковое не требуется — достаточно факта регистрации в ЕСИА.
Режим В — платёжки ЖКХ (ст. 155 ЖК РФ): действует модель — электронная доставка по умолчанию, пока гражданин активно не выразил отказ на Госуслугах.
По сути, регистрация в ЕСИА превращается в «согласие по умолчанию» на получение юридически значимых сообщений в электронном виде.
Граждане регистрировались на Госуслугах в совершенно иных целях (получить справку, записаться к врачу). Теперь сам факт прошлой регистрации становится основанием считать их согласившимися на получение юридически значимых документов с правовыми последствиями. Это ретроактивное переосмысление воли: согласие, данное на одно, толкуется как согласие на другое. Последствие (ч. 25 ст. 155 ЖК РФ и логика ст. 32¹): документ считается доставленным/полученным, даже если гражданин его фактически не открывал. Наступает фикция получения → начинают течь процессуальные сроки, возникают просрочки, штрафы, пени.
В итоге прямое толкование текста ПФЗ приводит к следующему:
- По платёжкам ЖКХ — отказ возможен (ч. 24 ст. 155), но через сам портал Госуслуг (т.е. нужно уметь им пользоваться, чтобы отказаться от него — логический парадокс).
- По юридически значимым сообщениям от госорганов (ст. 32¹) — механизм отказа в законе вообще не предусмотрен. Отказ возможен только косвенно — через отсутствие учётной записи в ЕСИА.
Возникает давление на сохранение «цифрового статуса». Чтобы избежать электронных юридически значимых сообщений, гражданину придётся не иметь учётной записи ЕСИА вообще, что лишает его доступа к остальным госуслугам. Это связывание: отказ от одного элемента цифровизации блокирует доступ ко всей экосистеме. Право на отказ становится иллюзорным, поскольку цена отказа — выпадение из цифрового госсервиса целиком.
Защита наиболее уязвимых (пожилые, инвалиды, лица без техсредств) не закреплена в законе (ч. 24 ст. 155 ЖК РФ — «отдельные категории лиц», которым платёжки идут на бумаге, определяет Правительство), а отдана подзаконному акту, который можно сузить в любой момент без участия парламента и общественного обсуждения. Более того — даже для этих категорий бумажный документ возможен, но при «согласии на электронную форму» режим переключается. То есть бремя действий лежит на слабой стороне.
Фактически отсутствует защита прав граждан без технических средств / цифровых компетенций
Формально, ст. 32¹ ч. 3–4 и ч. 28 ст. 155 ЖК РФ предусматривают: при отсутствии техвозможности/учётной записи ЕСИА документ доставляется на бумаге. На первый взгляд — гарантия сохранена. Но при глубоком анализе мы видим следующее:
1) Бумажная доставка становится платной услугой (ч. 29 ст. 155 ЖК РФ: «размер платы… утверждается Правительством»; ст. 32¹ — направление за плату). Возникает экономическая дискриминация по цифровому признаку: тот, кто не в цифре, платит больше (или за него платит УК, перекладывая на тариф). Бумага из права превращается в платную опцию.
2) Экономический стимул к сокращению бумаги. Весь смысл реформы (см. пояснительную записку) — поддержка Почты через перевод в электронный канал, который дешевле. Это создаёт встроенный конфликт интересов: оператор и государство экономически заинтересованы в максимальном сокращении бумажного оборота. Следовательно, бумажный канал будет планомерно деградировать — через тарифную политику, сокращение отделений («оптимизация графиков работы» — п. 8 ст. 18), увеличение сроков.
3) «Оптимизация» отделений (ст. 18): Минцифры получает право определять режим и виды отделений. В малонаселённых и труднодоступных территориях это исторически означает сокращение присутствия. Пояснительная записка декларирует обратное («обеспечение присутствия в труднодоступных территориях»), но механизм нормативно не гарантирован — это политическая декларация, а не юридическое обязательство.
В долгосрочной перспективе это приведет к формированию двухклассовой системе граждан:
- «Цифровые» — получают сервис быстро и бесплатно;
- «Аналоговые» (пожилые, сельские жители, малоимущие, принципиальные отказники) — получают медленнее, дороже и с риском полного выпадения из информационного контура. При этом юридические последствия (сроки, фикции получения) применяются к ним так же, как к «цифровым».
Граждане без техсредств будут вынуждены полагаться на родственников/представителей для доступа к личному кабинету, что:
- размывает тайну связи (доступ третьих лиц к юридически значимой переписке);
- создаёт риски мошенничества и злоупотреблений (доступ к чужому ЛК).
Создается проблема невозможности ограничения круга лиц, от которых могут приходить юридически значимые документы
Ст. 32¹ — «физические лица вправе определить круг лиц, от которых допускается получение… за исключением случаев получения… юридически значимых сообщений, с которыми… связывают гражданско-правовые последствия».
Мы получаем, что гражданин может фильтровать рекламный/обычный поток, но не может закрыться от юридически значимых сообщений. То есть канал принудительно открыт для любого, кто направляет юридически значимое сообщение.
Это означает: любое лицо, ссылаясь на «юридическую значимость», может «достучаться» до гражданина через государственную инфраструктуру, и сообщение будет считаться доставленным.
Происходит легализация принудительного канала уведомлений — кредиторы, коллекторы (через юридически значимые требования), контрагенты получают гарантированный путь к фикции вручения. Гражданин лишён права «не получать».
Отсутствуют гарантия безопасности и сохранности цифровых данных
Единственная гарантия в ПФЗ — это ст. 32¹: «должно обеспечиваться соблюдение требований о защите информации, содержащейся в государственных информационных системах».
Это бланкетная отсылка без конкретных стандартов, без указания на класс защищённости, без независимого аудита, без ответственности оператора перед гражданином за утечку.
Отсутствует норма об ответственности Почты России перед гражданином за компрометацию данных в ЭПС (есть лишь общая ответственность за привлечённых подрядчиков по ст. 16 — и то за нарушение договора/лицензии, а не за утечку ПД гражданина).
По ст. 16 — Почта вправе привлекать иных юрлиц и ИП для технологических операций; ст. 32¹ — взаимодействие ЭПС с ЕПГУ, региональными порталами, СМЭВ, иными ИС.
Каждое подключённое звено (подрядчики, региональные порталы, смежные системы) — дополнительная точка уязвимости. Юридически значимая переписка граждан проходит через распределённую сеть исполнителей.
Требования к подрядчикам — опять же отданы Правительству (ч. 6 ст. 16), в законе их нет.
Чем больше юридически значимых функций централизовано и чем шире сеть подрядного доступа, тем выше цена компрометации. При утечке/взломе скомпрометированными окажутся не отдельные сведения, а вся юридическая жизнь гражданина.
Не предусмотрена сохранность доказательств полученных документов
Это, возможно, самый недооценённый и тонкий блок рисков данного ПФЗ:
- ст. 18: «Подтверждением надлежащего направления и доставки… является информация… представленная организацией федеральной почтовой связи и содержащаяся… в информационной системе такой организации».
- ч. 25 ст. 155 ЖК РФ: документ считается полученным «при условии подтверждения информации о его доставке в автоматизированном режиме».
Доказательством факта доставки служит запись в информационной системе того самого лица, которое заинтересовано в подтверждении доставки.
Почта России — оператор системы и одновременно сторона, оказывающая платную услугу доставки. Она же формирует и хранит доказательство того, что услуга оказана надлежаще. Отсутствуют гарантии:
- неизменяемости логов (нет требования о криптографической фиксации, блокчейн-подобной неизменяемости, депонировании у независимого хранителя);
- доступа гражданина к полной и достоверной истории (что и когда было направлено, открыто, удалено);
- независимой верификации записей третьей стороной.
Все это имеет большие негативные последствие для состязательности в суде: гражданин, оспаривающий факт получения (например, что он не получал требование/повестку), сталкивается с электронной записью оператора как презумпцией. Опровергнуть запись в чужой закрытой системе технически почти невозможно — бремя доказывания обратного фактически перекладывается на слабую сторону, лишённую доступа к «сырым» данным системы.
Исходя из текста ПФЗ: «Положение об ЭПС… порядок создания цифровых почтовых ящиков, приостановления к ним доступа и их удаления… утверждается Правительством».
При этом закон прямо предусматривает удаление ящиков и приостановление доступа, но сроки и условия хранения данных НЕ установлены законом — они в подзаконном акте.
При неуплате юрлицом/ИП ежемесячной платы — доступ к ящику приостанавливается (ст. 32¹). Что происходит с уже поступившими юридически значимыми сообщениями и доказательствами их получения в период приостановки — не урегулировано.
В долгосрочной перспективе все это ведет к риску «исчезновения доказательств»:
1) Риск утраты доказательственной базы граждан. Если гражданин рассчитывает на электронную переписку как доказательство (например, что он своевременно подал заявление, получил/не получил уведомление), а оператор удалил данные по истечении срока хранения, установленного подзаконно, — гражданин теряет доказательство обстоятельств, которые реально существовали.
2) Нет гарантии, что система хранит данные так же долго, как длятся сроки исковой давности (3 года) или сроки хранения, релевантные для налоговых/административных споров. Подзаконный акт может установить короткий срок хранения → к моменту спора цифрового следа уже нет.
3) Риск технического «обнуления». При миграции систем, смене оператора, сбоях — данные могут быть утрачены без юридических последствий для оператора (ответственность не прописана).
4) Манипулятивный риск. Поскольку и формирование, и хранение, и удаление записей контролирует одна сторона, теоретически возможна избирательная корректировка/удаление записей. Закон не содержит технических и юридических барьеров (неизменяемость, аудит, независимый арбитр), которые бы это исключали.
Таким образом, законопроект создаёт инфраструктуру, в которой доказательство юридически значимого факта существует только в распоряжении заинтересованной стороны, может быть удалено по правилам, которые устанавливает не закон, а Правительство, и не подлежит независимой верификации. Это подрывает фундаментальный принцип состязательности и равенства сторон.
Законопроект № 1254384-8 «О внесении изменений в Федеральный закон "О почтовой связи" и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части уточнения деятельности в области почтовой связи в Российской Федерации)» недопустимо принимать в текущей редакции. Проект нарушает права граждан России и требует существенной доработки.
10tmx4lnfpyiinuykxtbtjqj0jm5pct2.docx
Предлагаемые поправки ко второму чтению законопроекта № 1254384–8
В связи с рассмотрением Государственной Думой проекта федерального закона № 1254384-8 «О внесении изменений в Федеральный закон "О почтовой связи" и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части уточнения деятельности в области почтовой связи в Российской Федерации)», принятого в первом чтении, считаю необходимым осуществить существенную доработку текста законопроекта в связи с тем, что в его нынешней редакции содержится ряд положений, создающих серьёзные риски для конституционных прав граждан.
БЛОК 1. Право на отказ и запрет цифрового принуждения
Поправка 1.1. Закрепить безусловное право на отказ от электронной формы юридически значимых сообщений
К ст. 32¹ (дополнить новой частью):
«Гражданин вправе в любое время полностью или частично отказаться от получения юридически значимых сообщений и иных документов в электронной форме через единую информационную систему, подав соответствующее заявление в электронной или письменной форме. С момента подачи заявления направление таких документов осуществляется исключительно на бумажном носителе. Отказ от электронной формы получения документов не может являться основанием для отказа гражданину в предоставлении государственных, муниципальных или иных услуг, в доступе к единой системе идентификации и аутентификации либо к федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг», а равно для ухудшения условий их предоставления.»
Обоснование: регистрация в ЕСИA для иных целей не должна означать согласие на юридически значимые сообщения; гарантирует право, которое сейчас отдано на усмотрение Правительства.
Поправка 1.2. Замена «презумпции согласия» на явное согласие
К ст. 32¹ ч. 2 — изложить условие направления в следующей редакции:
«…направляются в электронной форме только при наличии явно выраженного, информированного и отзываемого согласия адресата — физического лица на получение конкретных видов юридически значимых сообщений в электронной форме. Факт регистрации в единой системе идентификации и аутентификации сам по себе не является согласием на получение юридически значимых сообщений в электронной форме.»
Обоснование: прямо ликвидирует «ретроактивное переосмысление воли». Согласие на одно (госуслуги) не должно толковаться как согласие на другое (повестки, требования).
Поправка 1.3. Унификация модели для ЖКХ
К ч. 24 ст. 155 ЖК РФ — заменить модель «по умолчанию электронно, пока не отказался» на модель «бумажно, пока не дал согласие на электронную форму»:
«Платёжные документы направляются на бумажном носителе, если собственник (наниматель) не выразил явного согласия на их получение в электронной форме. Согласие может быть отозвано в любое время в письменной или электронной форме без объяснения причин.»
Обоснование: устраняет логический парадокс (нужно уметь пользоваться порталом, чтобы отказаться от него) и защищает тех, кто порталом не пользуется.
БЛОК 2. Защита граждан без технических средств и уязвимых категорий
Поправка 2.1. Закрепление категорий-льготников в тексте закона
К ст. 32¹ / ч. 24 ст. 155 ЖК РФ — дополнить:
«Гарантированное получение документов на бумажном носителе без взимания дополнительной платы обеспечивается, в частности: гражданам, достигшим 65 лет; инвалидам I и II групп; гражданам, проживающим в населённых пунктах, не обеспеченных устойчивым доступом к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»; гражданам, не имеющим учётной записи в единой системе идентификации и аутентификации; иным категориям, определяемым Правительством Российской Федерации. Перечень, установленный Правительством Российской Федерации, не может сужать круг лиц, указанных в настоящей части.»
Обоснование: защита уязвимых граждан не должна зависеть от подзаконного акта, который можно сузить без обсуждения.
Поправка 2.2. Прямой законодательный запрет платности бумажного канала для граждан
К ч. 29 ст. 155 ЖК РФ и ст. 32¹ — дополнить:
«Направление гражданину — физическому лицу юридически значимых сообщений и платёжных документов на бумажном носителе осуществляется без взимания с него платы. Перевод документооборота в электронную форму не может влечь увеличение платы граждан за жилое помещение и коммунальные услуги либо иных платежей.»
Обоснование: устраняет «экономическую дискриминацию по цифровому признаку» и переложение издержек на тариф.
Поправка 2.3. Гарантия территориальной доступности (защита от «оптимизации» отделений)
К ст. 18 ФЗ «О почтовой связи» — дополнить:
«Сокращение количества стационарных отделений почтовой связи и (или) сокращение времени их работы в сельских населённых пунктах и труднодоступных местностях не допускается без согласования с органом государственной власти субъекта Российской Федерации и проведения публичных слушаний. Минимальные нормативы шаговой и временно́й доступности отделений почтовой связи устанавливаются федеральным законом.»
Обоснование: превращает декларацию пояснительной записки («присутствие в труднодоступных территориях») в юридическое обязательство.
БЛОК 3. Защита персональных данных и тайны связи
Поправка 3.1. Сохранение прежней редакции ст. 63 ФЗ «О связи»
Исключить п. 2 ст. 3 законопроекта, изменяющий п. 1 ст. 63 ФЗ «О связи» (исключить добавление оговорки «за исключением случаев, установленных федеральными законами»).
Обоснование: ограничения тайны связи уже исчерпывающе урегулированы УПК, законом об ОРД и др. Размытая бланкетная оговорка создаёт «люк» для будущих изъятий и не требуется для целей законопроекта.
Поправка 3.2. Принципы минимизации и запрет вторичного использования — в текст закона
К ст. 32¹ — дополнить:
«Оператор единой информационной системы обрабатывает данные исключительно в объёме, необходимом для доставки документов и подтверждения факта их доставки. Запрещается: использование сведений, проходящих через систему (в том числе сведений о факте, времени, адресате и отправителе сообщений), для целей профилирования; передача таких сведений третьим лицам, за исключением случаев, прямо предусмотренных федеральным законом; объединение этих сведений с иными базами данных оператора или его аффилированных лиц; использование их в коммерческих целях. Доступ работников оператора к содержанию и метаданным сообщений ограничивается и подлежит обязательному протоколированию.»
Обоснование: устраняет коммерческий конфликт интересов оператора (АО) и риск монетизации; вводит минимизацию, отсутствующую в законе.
Поправка 3.3. Класс защищённости и обязательный независимый аудит
К ст. 32¹ — дополнить:
«Единая информационная система относится к государственным информационным системам высшего (первого) класса защищённости. Не реже одного раза в год проводится независимый аудит информационной безопасности системы, результаты которого в обобщённом виде публикуются. Оператор обязан уведомлять уполномоченный орган и затронутых граждан о каждом инциденте, повлёкшем несанкционированный доступ к данным, в срок не позднее 24 часов с момента его выявления.»
Обоснование: заменяет бланкетную отсылку конкретным стандартом и вводит прозрачность.
Поправка 3.4. Требования к подрядчикам — в текст закона
К ст. 16 — дополнить:
«Привлекаемые оператором лица, получающие доступ к данным единой информационной системы, должны соответствовать требованиям к защите информации, установленным для оператора, и нести солидарную с оператором ответственность за утрату, разглашение или несанкционированный доступ к данным. Передача данных за пределы территории Российской Федерации не допускается.»
Обоснование: сужает «поверхность атаки» и закрывает риск распределённого доступа подрядчиков без ответственности.
БЛОК 4. Ответственность оператора перед гражданином
Поправка 4.1. Прямая ответственность за утечку и за утрату доказательств
Дополнить ФЗ «О почтовой связи» новой статьёй (или ст. 16/32¹):
«Оператор единой информационной системы несёт ответственность перед гражданином за разглашение, утрату или несанкционированный доступ к его данным, а равно за утрату сведений, подтверждающих факт и время направления и доставки документов. При споре о факте или моменте получения документа бремя доказывания надлежащей доставки и сохранности соответствующих сведений возлагается на оператора и (или) отправителя. Недоступность или утрата таких сведений толкуется в пользу гражданина.»
Обоснование: восстанавливает равенство сторон и состязательность; снимает с гражданина бремя доказывания невозможного.
БЛОК 5. Сохранность доказательств и «цифрового следа»
Поправка 5.1. Неизменяемость и независимое хранение записей о доставке
К ст. 18 / 32¹ — дополнить:
«Сведения о направлении, доставке, прочтении и удалении документов фиксируются способом, исключающим их незаметное изменение или удаление (с применением средств обеспечения целостности и неотказуемости). Гражданину обеспечивается постоянный безвозмездный доступ к полной и достоверной истории операций по его цифровому почтовому ящику и право получить её заверенную выписку. Целостность журналов событий подлежит независимой верификации.»
Обоснование: устраняет ситуацию, при которой доказательство существует только у заинтересованной стороны и не верифицируемо.
Поправка 5.2. Минимальные сроки хранения — в текст закона
К ст. 32¹ — дополнить:
«Документы и сведения об их направлении и доставке хранятся в системе не менее срока, превышающего на один год общий срок исковой давности, установленный гражданским законодательством, но в любом случае не менее четырёх лет. Удаление цифрового почтового ящика и приостановление доступа к нему не влекут уничтожения документов и сведений об их доставке в течение указанного срока. Порядок, устанавливаемый Правительством Российской Федерации, не может сокращать сроки хранения, предусмотренные настоящей частью.»
Обоснование: закрывает риск «исчезновения доказательств» из-за коротких подзаконных сроков; синхронизирует хранение со сроками исковой давности.
Поправка 5.3. Сохранение прав гражданина при приостановлении доступа
К ст. 32¹ — дополнить:
«Приостановление доступа к цифровому почтовому ящику (в том числе в связи с неуплатой) не освобождает оператора от обязанности сохранять поступившие документы и сведения об их доставке и не лишает гражданина права на доступ к ним и на получение их на бумажном носителе.»
БЛОК 6. Право «не получать» и ограничение принудительного канала
Поправка 6.1. Сужение круга отправителей юридически значимых сообщений
К ст. 32¹ — изменить норму об исключении из права гражданина определять круг лиц:
«Право гражданина определять круг лиц, от которых допускается получение сообщений, не распространяется только на юридически значимые сообщения от государственных органов, органов местного самоуправления, судов, Центрального банка Российской Федерации и организаций, наделённых публичными полномочиями. Иные лица направляют гражданину сообщения через систему только при наличии его согласия.»
Обоснование: ликвидирует «принудительный канал» для кредиторов, коллекторов и любых частных лиц, прикрывающихся «юридической значимостью». Государство — да; любой желающий — нет.
БЛОК 7. Демонополизация и конкуренция
Поправка 7.1. Альтернативные операторы доставки юридически значимых сообщений
К ст. 18 — дополнить:
«Направление регистрируемых почтовых отправлений, содержащих юридически значимые сообщения, может осуществляться иными операторами почтовой связи, отвечающими установленным федеральным законом требованиям к идентификации и подтверждению доставки. Создание исключительного права одного оператора на оказание данной услуги не допускается.»
Обоснование: снижает риск «единой точки отказа» и монопольного контроля над всей юридически значимой перепиской страны; даёт гражданину выбор оператора, которому он доверяет.
Поправка 7.2. Антимонопольный контроль тарифов
Дополнить:
«Тарифы на направление документов гражданам на бумажном носителе подлежат государственному регулированию и не могут устанавливаться на уровне, стимулирующем принудительный перевод граждан в электронную форму.»
Аналитическая справка к законопроекту № 1254384-8 «О внесении изменений в Федеральный закон "О почтовой связи" и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части уточнения деятельности в области почтовой связи в Российской Федерации)»
ПФЗ содержит значительные риски концентрации данных и юридически значимых коммуникаций
Ст. 32¹ создаёт ЭПС — единую информационную систему, через которую проходят документы от всех госорганов, органов МСУ, организаций с публичными полномочиями и Центрального банка ко всем гражданам, юрлицам и ИП.
1) Создаётся точка тотальной агрегации метаданных. Даже если содержание сообщений защищено, сам факт того, что:
- конкретный налоговый орган направил гражданину требование,
- суд направил повестку,
- контрольный орган направил предостережение,
- ЦБ/банк направил уведомление,
— формирует исчерпывающий поведенческий и юридический профиль гражданина в одной системе.
2) Оператором является коммерческая организация (АО «Почта России»), а не орган власти. Это создаёт промежуточное звено между гражданином и государством, к которому режим тайны связи (ст. 63 ФЗ «О связи») формально применяется, но глубина доступа оператора к метаданным законом не ограничена.
При наличии технической инфраструктуры, агрегирующей все юридически значимые коммуникации, снижается стоимость тотального мониторинга. Сегодня доступ требует запросов в разные ведомства; завтра — это один интерфейс. Архитектура, созданная для удобства, становится инфраструктурой контроля при изменении политической конъюнктуры. «Риск двойного назначения»: система, нейтральная по замыслу, опасна по потенциалу.
3) Размытие правового режима тайны связи: п. 2 ст. 3 законопроекта меняет редакцию п. 1 ст. 63 ФЗ «О связи», добавляя оговорку «за исключением случаев, установленных федеральными законами».
Прежняя формулировка гарантировала тайну как принцип, ограничения которого выводились из УПК, закона об ОРД и т.д.
Новая формулировка легализует расширение перечня исключений простым федеральным законом — фактически открывая дверь будущим изъятиям. Это юридико-технический «люк» для последующего смягчения гарантий. Сама по себе она кажется уточняющей, но создаёт нормативную привычку к тому, что тайна связи — не абсолютна, а условна и легко преодолима законодателем.
4) Отсутствие в законе гарантий минимизации и целевого использования данных: ст. 32¹ предусматривает лишь общее «соблюдение требований о защите информации, содержащейся в государственных информационных системах».
В законе отсутствуют: принцип минимизации обрабатываемых данных, запрет вторичного использования (профилирование, передача третьим лицам, обогащение коммерческих профилей Почты), сроки хранения, режим обезличивания.
Всё это отдано на откуп «Положению об ЭПС», утверждаемому Правительством.
Коммерческий оператор, обрабатывающий весь объём юридически значимой переписки граждан, экономически заинтересован в монетизации данных (хотя бы агрегированных). Без законодательного запрета это станет вопросом подзаконного регулирования, которое легко меняется.
Отсутствует право на отказ от значительной части электронных госуслуг
ПФЗ создает асимметрию согласия — это центральный юридический дефект законопроекта.
Нужно различать три режима:
Режим А — почтовые отправления (ст. 21): пересылка в электронной форме осуществляется «с согласия адресата». Здесь право выбора сохранено.
Режим Б — юридически значимые сообщения от госорганов (ст. 32¹ ч. 2): направляются «при наличии технической возможности и при условии завершения адресатом регистрации в ЕСИА». Здесь согласие как таковое не требуется — достаточно факта регистрации в ЕСИА.
Режим В — платёжки ЖКХ (ст. 155 ЖК РФ): действует модель — электронная доставка по умолчанию, пока гражданин активно не выразил отказ на Госуслугах.
По сути, регистрация в ЕСИА превращается в «согласие по умолчанию» на получение юридически значимых сообщений в электронном виде.
Граждане регистрировались на Госуслугах в совершенно иных целях (получить справку, записаться к врачу). Теперь сам факт прошлой регистрации становится основанием считать их согласившимися на получение юридически значимых документов с правовыми последствиями. Это ретроактивное переосмысление воли: согласие, данное на одно, толкуется как согласие на другое. Последствие (ч. 25 ст. 155 ЖК РФ и логика ст. 32¹): документ считается доставленным/полученным, даже если гражданин его фактически не открывал. Наступает фикция получения → начинают течь процессуальные сроки, возникают просрочки, штрафы, пени.
В итоге прямое толкование текста ПФЗ приводит к следующему:
- По платёжкам ЖКХ — отказ возможен (ч. 24 ст. 155), но через сам портал Госуслуг (т.е. нужно уметь им пользоваться, чтобы отказаться от него — логический парадокс).
- По юридически значимым сообщениям от госорганов (ст. 32¹) — механизм отказа в законе вообще не предусмотрен. Отказ возможен только косвенно — через отсутствие учётной записи в ЕСИА.
Возникает давление на сохранение «цифрового статуса». Чтобы избежать электронных юридически значимых сообщений, гражданину придётся не иметь учётной записи ЕСИА вообще, что лишает его доступа к остальным госуслугам. Это связывание: отказ от одного элемента цифровизации блокирует доступ ко всей экосистеме. Право на отказ становится иллюзорным, поскольку цена отказа — выпадение из цифрового госсервиса целиком.
Защита наиболее уязвимых (пожилые, инвалиды, лица без техсредств) не закреплена в законе (ч. 24 ст. 155 ЖК РФ — «отдельные категории лиц», которым платёжки идут на бумаге, определяет Правительство), а отдана подзаконному акту, который можно сузить в любой момент без участия парламента и общественного обсуждения. Более того — даже для этих категорий бумажный документ возможен, но при «согласии на электронную форму» режим переключается. То есть бремя действий лежит на слабой стороне.
Фактически отсутствует защита прав граждан без технических средств / цифровых компетенций
Формально, ст. 32¹ ч. 3–4 и ч. 28 ст. 155 ЖК РФ предусматривают: при отсутствии техвозможности/учётной записи ЕСИА документ доставляется на бумаге. На первый взгляд — гарантия сохранена. Но при глубоком анализе мы видим следующее:
1) Бумажная доставка становится платной услугой (ч. 29 ст. 155 ЖК РФ: «размер платы… утверждается Правительством»; ст. 32¹ — направление за плату). Возникает экономическая дискриминация по цифровому признаку: тот, кто не в цифре, платит больше (или за него платит УК, перекладывая на тариф). Бумага из права превращается в платную опцию.
2) Экономический стимул к сокращению бумаги. Весь смысл реформы (см. пояснительную записку) — поддержка Почты через перевод в электронный канал, который дешевле. Это создаёт встроенный конфликт интересов: оператор и государство экономически заинтересованы в максимальном сокращении бумажного оборота. Следовательно, бумажный канал будет планомерно деградировать — через тарифную политику, сокращение отделений («оптимизация графиков работы» — п. 8 ст. 18), увеличение сроков.
3) «Оптимизация» отделений (ст. 18): Минцифры получает право определять режим и виды отделений. В малонаселённых и труднодоступных территориях это исторически означает сокращение присутствия. Пояснительная записка декларирует обратное («обеспечение присутствия в труднодоступных территориях»), но механизм нормативно не гарантирован — это политическая декларация, а не юридическое обязательство.
В долгосрочной перспективе это приведет к формированию двухклассовой системе граждан:
- «Цифровые» — получают сервис быстро и бесплатно;
- «Аналоговые» (пожилые, сельские жители, малоимущие, принципиальные отказники) — получают медленнее, дороже и с риском полного выпадения из информационного контура. При этом юридические последствия (сроки, фикции получения) применяются к ним так же, как к «цифровым».
Граждане без техсредств будут вынуждены полагаться на родственников/представителей для доступа к личному кабинету, что:
- размывает тайну связи (доступ третьих лиц к юридически значимой переписке);
- создаёт риски мошенничества и злоупотреблений (доступ к чужому ЛК).
Создается проблема невозможности ограничения круга лиц, от которых могут приходить юридически значимые документы
Ст. 32¹ — «физические лица вправе определить круг лиц, от которых допускается получение… за исключением случаев получения… юридически значимых сообщений, с которыми… связывают гражданско-правовые последствия».
Мы получаем, что гражданин может фильтровать рекламный/обычный поток, но не может закрыться от юридически значимых сообщений. То есть канал принудительно открыт для любого, кто направляет юридически значимое сообщение.
Это означает: любое лицо, ссылаясь на «юридическую значимость», может «достучаться» до гражданина через государственную инфраструктуру, и сообщение будет считаться доставленным.
Происходит легализация принудительного канала уведомлений — кредиторы, коллекторы (через юридически значимые требования), контрагенты получают гарантированный путь к фикции вручения. Гражданин лишён права «не получать».
Отсутствуют гарантия безопасности и сохранности цифровых данных
Единственная гарантия в ПФЗ — это ст. 32¹: «должно обеспечиваться соблюдение требований о защите информации, содержащейся в государственных информационных системах».
Это бланкетная отсылка без конкретных стандартов, без указания на класс защищённости, без независимого аудита, без ответственности оператора перед гражданином за утечку.
Отсутствует норма об ответственности Почты России перед гражданином за компрометацию данных в ЭПС (есть лишь общая ответственность за привлечённых подрядчиков по ст. 16 — и то за нарушение договора/лицензии, а не за утечку ПД гражданина).
По ст. 16 — Почта вправе привлекать иных юрлиц и ИП для технологических операций; ст. 32¹ — взаимодействие ЭПС с ЕПГУ, региональными порталами, СМЭВ, иными ИС.
Каждое подключённое звено (подрядчики, региональные порталы, смежные системы) — дополнительная точка уязвимости. Юридически значимая переписка граждан проходит через распределённую сеть исполнителей.
Требования к подрядчикам — опять же отданы Правительству (ч. 6 ст. 16), в законе их нет.
Чем больше юридически значимых функций централизовано и чем шире сеть подрядного доступа, тем выше цена компрометации. При утечке/взломе скомпрометированными окажутся не отдельные сведения, а вся юридическая жизнь гражданина.
Не предусмотрена сохранность доказательств полученных документов
Это, возможно, самый недооценённый и тонкий блок рисков данного ПФЗ:
- ст. 18: «Подтверждением надлежащего направления и доставки… является информация… представленная организацией федеральной почтовой связи и содержащаяся… в информационной системе такой организации».
- ч. 25 ст. 155 ЖК РФ: документ считается полученным «при условии подтверждения информации о его доставке в автоматизированном режиме».
Доказательством факта доставки служит запись в информационной системе того самого лица, которое заинтересовано в подтверждении доставки.
Почта России — оператор системы и одновременно сторона, оказывающая платную услугу доставки. Она же формирует и хранит доказательство того, что услуга оказана надлежаще. Отсутствуют гарантии:
- неизменяемости логов (нет требования о криптографической фиксации, блокчейн-подобной неизменяемости, депонировании у независимого хранителя);
- доступа гражданина к полной и достоверной истории (что и когда было направлено, открыто, удалено);
- независимой верификации записей третьей стороной.
Все это имеет большие негативные последствие для состязательности в суде: гражданин, оспаривающий факт получения (например, что он не получал требование/повестку), сталкивается с электронной записью оператора как презумпцией. Опровергнуть запись в чужой закрытой системе технически почти невозможно — бремя доказывания обратного фактически перекладывается на слабую сторону, лишённую доступа к «сырым» данным системы.
Исходя из текста ПФЗ: «Положение об ЭПС… порядок создания цифровых почтовых ящиков, приостановления к ним доступа и их удаления… утверждается Правительством».
При этом закон прямо предусматривает удаление ящиков и приостановление доступа, но сроки и условия хранения данных НЕ установлены законом — они в подзаконном акте.
При неуплате юрлицом/ИП ежемесячной платы — доступ к ящику приостанавливается (ст. 32¹). Что происходит с уже поступившими юридически значимыми сообщениями и доказательствами их получения в период приостановки — не урегулировано.
В долгосрочной перспективе все это ведет к риску «исчезновения доказательств»:
1) Риск утраты доказательственной базы граждан. Если гражданин рассчитывает на электронную переписку как доказательство (например, что он своевременно подал заявление, получил/не получил уведомление), а оператор удалил данные по истечении срока хранения, установленного подзаконно, — гражданин теряет доказательство обстоятельств, которые реально существовали.
2) Нет гарантии, что система хранит данные так же долго, как длятся сроки исковой давности (3 года) или сроки хранения, релевантные для налоговых/административных споров. Подзаконный акт может установить короткий срок хранения → к моменту спора цифрового следа уже нет.
3) Риск технического «обнуления». При миграции систем, смене оператора, сбоях — данные могут быть утрачены без юридических последствий для оператора (ответственность не прописана).
4) Манипулятивный риск. Поскольку и формирование, и хранение, и удаление записей контролирует одна сторона, теоретически возможна избирательная корректировка/удаление записей. Закон не содержит технических и юридических барьеров (неизменяемость, аудит, независимый арбитр), которые бы это исключали.
Таким образом, законопроект создаёт инфраструктуру, в которой доказательство юридически значимого факта существует только в распоряжении заинтересованной стороны, может быть удалено по правилам, которые устанавливает не закон, а Правительство, и не подлежит независимой верификации. Это подрывает фундаментальный принцип состязательности и равенства сторон.
Законопроект № 1254384-8 «О внесении изменений в Федеральный закон "О почтовой связи" и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части уточнения деятельности в области почтовой связи в Российской Федерации)» недопустимо принимать в текущей редакции. Проект нарушает права граждан России и требует существенной доработки.
